Мировой экономический кризис, вызванный пандемией COVID-19, крайне негативно сказался и на мировых потоках прямых иностранных инвестиций. Эпидемия коронавируса и последовавшая за ней глубокая рецессия может спровоцировать очередной виток геополитического соперничества и протекционизма, усиления контроля государств за потоками инвестиций. В этой связи представляется актуальным рассмотрение институциональных изменений, связанных с регулированием ПИИ, которые имели место в мире и в нашей стране в последние годы.

Изменения в глобальных потоках прямых инвестиций и их регулировании. Считается, что прямые инвестиции как форма трансграничного перемещения капитала в наименьшей степени подвержены циклическим колебаниям и достаточно устойчивы к кризисам. Между тем на протяжении последних лет на фоне относительно устойчивого роста мировой экономики наблюдались значительные колебания глобальных прямых инвестиций. В этой связи напрашивается предположение, что сложившаяся модель трансграничного перемещения прямых инвестиций переживает определенные изменения. Этот процесс, на наш взгляд, обусловлен рядом факторов.

Одна группа факторов связана с происходящей в мире экономико-технологической трансформацией, новой промышленной революцией, цифровой революцией, как ее не назови. В частности наблюдается торможение оборотов в рамках глобальных цепочек стоимости, эксперты предсказывают сокращение длины таких цепочек, их децентрализацию и в существенной степени дематериализацию. То есть физические цепочки поставок и производства будут все больше замещаться потоками данных, обменом оцифрованными товарами и услугами, технологиями, интернетом вещей и ценностей [1. С. 15]. Повсеместное распространение цифровых платформ дает возможность компаниям продавать товары и услуги без осуществления крупных зарубежных капиталовложений. При такой модели зарубежные филиалы наращивают объемы продаж в разы быстрее, чем активы и численность персонала.

Другая группа факторов связана с институциональными изменениями, которые мы наблюдаем в последнее десятилетие. Несмотря на заявленный странами Большой двадцатки курс на снижение протекционизма в торговой политике, в реальности после 2008 г. число протекционистских практик превысило количество либерализационных мер [2. С. 12]. Усиление протекционизма коснулось и иностранных инвестиций. Первая волна увеличения ограничительных мер пришлась на период 2010-2013 гг., вторая началась с осени 2017 г., когда в течение полугода в отношении инвестиций были приняты новые ограничительные или регулирующие меры. Эти меры, как правило, имели отношение к вопросам национальной безопасности или же касались прав собственности на землю и природные ресурсы. К примеру, по соображениям национальной безопасности были отменены некоторые сделки по слиянию и поглощению в сфере предоставления финансовых, телекоммуникационных, цифровых и других услуг. Характерно, что в 2017 г. впервые число расторгнутых международных инвестиционных соглашений (МИС), превысило число заключенных, а количество последних опустилось до уровня 80-х годов. В 2019 г. тенденция ужесточения контроля за инвестициями, прежде всего со стороны развитых стран, продолжилась. По соображениям национальной безопасности по меньшей мере 11 крупных слияний и поглощений было отменено или же приостановлено [3, р. xi].

Особенно наглядно протекционистский тренд в отношении торговли и инвестиций проявляется в современной политике США, они же являются лидером по числу аннулированных сделок, а отказы, как правило, получали компании из КНР. Торговая война, которую президент Д. Трамп начал в отношении Китая, порождает у инвесторов чувство неопределенности и побуждает их к переносу производства продукции. Сильное воздействие на бизнес оказала и налоговая реформа, вступившая в силу в США с 2018 г. Помимо снижения налога на прибыль корпораций с 35 до 21%, она предусматривает льготное налогообложение зарубежной прибыли при условии ее репатриации в США. По оценкам ЮНКТАД, совокупный объем зарубежной нераспределенной прибыли американских МНК превышает 3 трлн долл. [5, p. 17]. Возврат даже части этих средств на родину серьезно сказывается на потоках капитала и оказывает зеркальное воздействие на страны-реципиенты. Этот процесс был запущен в 2018 г., вызвав отток капитала, от которого больше всего пострадали европейские страны (табл.1).

Таблица 1

Приток ПИИ по группам стран и регионам

В свою очередь, в начале 2019 г. Совет Европейского Союза утвердил новый регламент для проверки прямых иностранных инвестиций из третьих стран, поступающих в ЕС (2019/452/EU). Его положения будут применяться с 11 октября 2020 года и нацелены на защиту европейских стратегических интересов. Новые правила обязывают государства-члены сотрудничать друг с другом и с Европейской комиссией, а именно предоставлять информацию об иностранном инвесторе и его бенефициаре, учитывать мнение других государств-членов и Европейской комиссии о потенциальном воздействии ПИИ на безопасность. Проверять инвестиции сможет и сама Еврокомиссия, если сумма сделки значительна или направлена в стратегические отрасли: энергетику, транспорт, связь, оборону и др. Отслеживаться будут в первую очередь инвестиции государственных и квазигосударственных компаний и инвестиционных фондов. Хотя большая часть ПИИ в Европу поступает из США, в последние годы резко активизировались на этом рынке азиатские (прежде всего китайские) инвесторы, что вызывает озабоченность у европейских государств. За один только год (2015-2016) инвестиции из КНР в страны ЕС увеличились в 6 раз [6].

Свою лепту в сокращение трансграничных потоков инвестиций внес и выход Соединенного Королевства из ЕС. По итогам 2016 г. (года проведения референдума) поступающие в Великобританию ПИИ составили рекордные 286 млрд долл. и были обеспечены четырьмя крупными сделками, которые готовились еще до объявления о «брексите». Изъятие капитала из Великобритании стало происходить в последующие годы (табл. 1), и в большей степени по линии финансового сектора, что отражается на динамики портфельных и прочих инвестиций.

В условиях обострившейся политической и торговой напряженности ЮНКТАД спрогнозировал фактическую стагнацию валовых потоков прямых инвестиций в 2020-2021 годы (соответственно -3% падения и 1% прироста). Однако пандемия COVID-19 и вызванный ею экономический спад привели к обвалу мировых ПИИ. Диапазон их вероятного сокращения оценивается в 30-40% в текущем году и 30-50 % − в 2021 г. [3, р. 7]. Происходящий кризис оказывает не только мгновенное отрицательное воздействие на инвестиции, его негативные последствия для капиталовложений вероятнее всего растянутся на продолжительный период времени.

Неожиданные и практически одновременные карантинные меры привели к физическому закрытию бизнесов в промышленности и в строительстве, что самым непосредственным образом отразилось на осуществлении уже запущенных инвестиционных проектов. При сохранении некоторых фиксированных текущих инвестиционных расходов большая часть других капитальных затрат была приостановлена. Речь идет, в том числе, и о реализации новых проектов (greenfield projects) и о сделках по слиянию и поглощению (M&As), объем которых за первый квартал 2020 г. сократился на 50% по сравнению с предыдущим годом.

Так называемые краткосрочные (2020-2021 гг.) последствия пандемии для ПИИ лежат в плоскости реинвестирования доходов. В среднем половина прибыли зарубежных структур МНК остается в принимающей стране в виде реинвестированных доходов. Ожидаемое снижение прибыли крупнейших мировых МНК в среднем на 35% очевидным образом окажет сильнейшие отрицательное воздействие на общие потоки прямых инвестиций [3, р. 4]. В регуляторном плане параллельно с временными внешнеторговыми ограничениями, введенными отдельными странами для предотвращения дефицита жизненно необходимых товаров, были предприняты меры по недопущению кризисных продаж национальных компаний.

Среднесрочные последствия (2020-2022 гг.) для мировых инвестиций связаны прежде всего с глобальным падением спроса, ожиданием экономической рецессии и неопределенными перспективами восстановления роста мировой экономики. Что касается долгосрочного воздействия пандемии коронавируса с горизонтом до 2030 г., то оно сопряжено с изменением модели функционирования ГЦС. В новых условиях МНК вынуждены выстраивать более упругие и прочные цепи поставок с безопасным доступом к критически важным продуктам и услугам. Такая политика приводит к усилению национализации и регионализации производства жизненно необходимых товаров, ускоряет наметившиеся ранее тенденции к ослаблению уже существующих глобальных цепочек стоимости, уменьшению числа их звеньев. По оценкам McKinsey Global Institute масштаб потенциального географического перераспределения производств (импортозамещение, перенос выпуска продукции в более близкие страны и в новые локации) может составить в ближайшие 5 лет 15-26% годовой глобальной торговли (2,9-3,6 трлн долл.) [4].

Инвестиционная политика является важнейшим компонентом антикризисных мер. Несколько международных группировок, включая G-20, опубликовали декларации в поддержку международных инвестиций. Более 70 стран предприняли меры по смягчению негативного эффекта на ПИИ или же по защите национальных производителей от поглощения извне. По меньшей мере 11 крупных слияний и поглощений были отменены или остановлены по регуляторным или политическим причинам. В их числе сделки между Deliveroo (Великобритания) и Amazon (США), Embraer (Бразилия) и Boeing (США) [3, р. 3].

Политика в отношении ПИИ вероятнее всего будет балансировать между ужесточением доступа для зарубежных инвесторов к стратегически важным отраслям и активам и необходимостью конкурировать за инвестиции с целью более быстрого выхода из кризиса. Трансформация международного производства несет в себе как вызовы, так и новые возможности, на которые предстоит отреагировать регулирующим институтам. Про вызовы и негативные последствия речь шла выше. Что же касается возможностей, то привлекательными становятся инвестиции в создание устойчивой диверсифицированной и имеющей резервы базы поставщиков, увеличится число инвесторов, ориентированных на региональные рынки. Укорачивающиеся цепочки стоимости повлекут за собой рост инвестиций в дистрибуцию и производство конечной продукции, а цифровая инфраструктура и платформы с новыми приложениями и сервисами улучшат доступ ко всем звеньям ГЦС.

Таким образом, потоки прямых инвестиций в последнем десятилетии испытывают различные и ассиметричные шоки и будут продолжать их ощущать. В то же время, если экономическая политика государств и мирового сообщества будет эффективно реагировать на вызовы, восстановление трансграничного движения капитала может оказаться более быстрым, а отложенные инвестиции со временем вернуться в свое русло.

Иностранные инвестиции в России и их регулирование. Динамика притока прямых иностранных инвестиций в РФ лишь отчасти отражает колебания в движении глобальных мировых инвестиций. Дело в том, что помимо указанных выше объективных факторов, для нашей страны ключевым остается фактор мировых цен на сырье и энергетические ресурсы; действующие прямые и косвенные барьеры для внешнего финансирования; сохранение угрозы введения новых ограничительных мер как в отношении компаний и физических лиц, так и секторов экономики.

В 2015 г., когда развитые и развивающиеся страны показывали уверенный рост, ввоз и вывоз капитала из России продолжал падать, а в 2016 г. наблюдалась противоположная тенденция. Заметное сокращение объемов трансграничного перемещения капитала в 2017 г. Существенно не отразилось на входящих и исходящих из нашей страны ПИИ, но в 2018 году в России, также как и во всем мире и в Европе, импорт прямых инвестиций опустился до минимальных значений. В 2019 г., когда мир показывал скромный рост, импорт ПИИ в Россию увеличился на 60% (табл. 2), а страна по этому показателю вновь вошла в двадцатку крупнейших государств.

Согласно прогнозам ЮНКТАД, в текущем и следующем годах страны с формирующимся рынком (СФР) столкнуться с почти двукратным падением инвестиций. Пандемия и падение цен на энергетические ресурсы вынуждают многие компании пересматривать свои инвестиционные планы в России, хотя большая часть начатых ранее проектов по-прежнему реализуется.

Как уже отмечалось, одной из важных причин снижения капиталовложений является сокращение прибыли международных компаний и возможностей ее использования на рефинансирование инвестиционных проектов. Структурно прямые инвестиции состоят из трех компонентов: участие в капитале, реинвестирование доходов и долговые инструменты. Во входящих инвестициях после 2014 г., по данным Банка России, реинвестирование полученной прибыли стало главным и практически единственным источником роста инвестиций. Более того, в 2015 и 2018 гг. по этой статье был компенсирован имевший место отток капитала [7].

Еще одна угроза для поступающих в страну капиталовложений связана с особенностями российской отраслевой структуры ПИИ (табл. 2). От 70 до 80% поступающих в страну инвестиций приходятся на добычу полезных ископаемых и сферу услуг, а в обрабатывающей промышленности в последнее десятилетие большую роль играет автомобильная промышленность и связанные с ней производства. Именно эти отрасли и сектора считаются наиболее пострадавшими в мире от вызванного COVID-19 кризиса (компании ТЭК и добывающих секторов, автопром, авиатранспорт, транспортные, гостиничные, развлекательные и прочие услуги). В новых условиях вероятнее всего будут востребованы инвестиции в здравоохранение и производство лекарственных препаратов и оборудования, а также в динамично развивающуюся деятельность в области информации и связи, в том числе и за счет переноса продажи товаров и услуг из офлайна в онлайн.

Таблица 2

Структура и динамика прямых иностранных инвестиций в РФ по секторам экономики (млрд долл. США, %)

Как и в большинстве стран, в России либеральные меры в отношении ПИИ сочетаются с использованием определенных ограничений. Мониторинг степени открытости экономики для прямых иностранных инвестиций осуществляет Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Разработанный ею индекс ограничений в регулировании ПИИ (OECD FDI Regulatory Restrictiveness Index) охватывает 72 страны, в том числе не входящие в ОЭСР и 43 вида экономической деятельности. Оценка производится на основе анализа четырех параметров: 1) ограничения на участие в капитале; 2) дискриминационные механизмы проверок и утверждения; 3) ограничения на использование иностранной рабочей силы; 4) иные ограничения деятельности (создание филиалов компаний; репатриация прибыли, право собственности на землю и др.) Шкала индекса варьируется от 0 (открытые) до 1 (закрытые) отрасли и виды экономической деятельности.

Из таблицы 3 видно, что в целом в отношении иностранного капитала в России действует больше ограничений, чем в среднем по ОЭСР, а динамика трех лет (2016-2018 гг.) свидетельствует об ужесточении регуляторной политики. При сохранении неизменными трех из упомянутых выше параметров индекса кратно ухудшился показатель «дискриминационные механизмы проверок и утверждения». За этот же период наши «соседи» по БРИКС (особенно КНР) заметно продвинулись в противоположном направлении и по степени открытости экономик для иностранных инвесторов теперь опережают РФ.

Таблица 3

Индекс ограничений в регулировании ПИИ

Источник:OECD. URL: https://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=FDIINDEX#

В отраслевом разрезе наиболее доступными являются нефтепереработка, производство продовольствия, обрабатывающая промышленность в целом, оптовая торговля. Значение индекса для них ниже среднеотраслевого и колеблется в диапазоне 0,07-0,15. В большей степени закрыта добыча полезных ископаемых (0,33), а наиболее жесткие ограничительные меры действуют в отношении страхования (0,80), воздушного транспорта (0,75), банковской и финансовой деятельности (0,48) [8].

Следует отметить, что, несмотря на имеющиеся ограничения, финансовая деятельность и страхование исторически остаются одной из наиболее привлекательных сфер приложения иностранного капитала. Восстановительный рост ПИИ в 2016-2017 гг. на четверть был обеспечен потоками инвестиций в финансовый сектор, схожая картина наблюдалась и в 2019 г. (табл. 2). При вступлении в ВТО (соглашение подписано в 2011 г.) РФ приняла на себя ряд обязательств, предусматривающих упрощение допуска иностранных инвесторов в сферу услуг. В страховом секторе квота для иностранцев была повышена с 25 до 50% (как и в банковском секторе). С середины 2017 г. был отменен лимит на участие иностранного бизнеса в капитале компаний, занимающихся страхованием жизни и обязательным страхованием, а в 2021 г. на работу в России получат разрешения филиалы международных страховых компаний. В банковской сфере после присоединения к ВТО запрет на открытие филиалов сохраняется. Зарубежные банки могут учреждать только дочерние компании с любой долей участия.

Усиление контроля за осуществлением иностранных инвестиций в стратегически важные области, как уже отмечалось выше, становится общемировой практикой. В РФ с 2008 г. действует закон «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» (№ 57-ФЗ). Он охватывает 47 видов деятельности, перечень которых является закрытым; контроль за исполнением закона возложен на Федеральную антимонопольную службу (ФАС).

Стратегические виды деятельности связаны с оборонной промышленностью, авиацией и космосом, атомной и ядерной сферой, криптографией, субъектами естественных монополий, портами и аэропортами, добычей водно-биологических ресурсов и недропользованием. Для недропользователей предусмотрены особые критерии контроля и специальные пороги согласования сделок. В 2011 году из-под действия закона были выведены иностранные инвесторы, являющиеся налоговыми резидентами РФ. Появление этой либеральной нормы сократило количество подаваемых ходатайств почти на 50%. Принятие в 2017 году Федерального закона № 165-ФЗ «О внесении изменений в статью 6 Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» и ФЗ № 57 позволило прописывать в соглашении с иностранным инвестором иные обязательства, не включенные в перечень, содержащийся в статье 12 Закона № 57-ФЗ.

По данным ФАС, за 10 лет действия Закона № 57-ФЗ правительственной комиссией было рассмотрено 229 сделок иностранных инвесторов, причем только по 13 сделкам были приняты решения об отказе в предварительном согласовании (немногим более 5%). При этом общее количество ходатайств, поданных в ФАС России, составило 516 штук, из которых почти половина была возвращена заявителям как не требующая предварительного согласия [9]. Это говорит о том, что, с одной стороны, в РФ нет тотальных ограничений для иностранных инвесторов, а с другой, что действующая система регулирования допуска иностранцев громоздка, непрозрачна и отнимает как инвесторов, так и у регулятора время на рассмотрение и составление заявок, которые не нуждаются в утверждении.

Стимулированию притока ПИИ в малый и средний бизнес должна способствовать отменена (с 2018 г.) ограничений на участие иностранного капитала в малых и средних предприятиях (МСП) при условии, что сами иностранные компании также являются субъектами малого и среднего бизнеса (ФЗ № 313 " О внесении изменений в Федеральный закон "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации "). Включение компаний с иностранным капиталом в реестр МСП дает им право на налоговые льготы, допуск к участию в государственных закупках и к льготным кредитам, освобождает от плановых проверок и пр.

После двухлетнего межведомственного обсуждения и споров в апреле 2020 г. был принят закон «О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации» (ФЗ № 69). Бизнес обязуется инвестировать от 250 млн руб. до 10 млрд руб. и выше в проекты в обмен на неизменность налоговых и неналоговых условий работы на срок от 6 до 20 лет. Изначально законопроект предполагался как общий документ зонтичного характера (неформальный инвестиционный кодекс) для защиты всех видов инвестиций в РФ, за исключением нефтегазовых проектов, финансовой сферы и ряда профильных бизнесов. В итоговом варианте принятый закон регулирует только отношения в связи с реализацией Соглашения о защите и поощрении капиталовложений (СЗПК). Стабилизационной оговоркой в рамках этих соглашений могут воспользоваться и компании с иностранным капиталом. В пояснительной записке Минфин констатировал, что «в связи с наличием полярных точек зрения и отсутствием консолидированной позиции в отношении общего инвестиционного режима» из закона исключены действующие сейчас соглашения о концессиях, государственно-частном партнерстве, а также территории с особым режимом осуществления предпринимательской деятельности (особые экономические зоны, территории опережающего социально-экономического развития) [10]. Воспользоваться новыми условиями компании смогут после принятия, предположительно осенью текущего года, соответствующих подзаконных актов.

Следует отметить, что СЗПК в части неизменности условий ведения экономической деятельности дублирует другой инструмент поощрения инвестиций – специальный инвестиционный контракт (СПИК), который был введен в 2014 г. с целью привлечения капитала для модернизации или создания производства на территории РФ. Помимо стабилизационной оговорки заключение СПИК предусматривает предоставление льгот по налогу на прибыль на федеральном и (или) региональном уровне, статуса «Сделано в России» с отложенной локализацией для иностранных инвесторов, доступ к госзакупкам без конкурса, компенсацию части расходов на транспортировку к внешним рынкам, НИОКР и на уплату процентов по банковским кредитам [11. С. 154.

По данным Минпромторга, в 2020 г. на территории РФ реализуется 45 специнвестконтрактов, с общей суммой инвестиций в 1 трлн рублей. Лидерами являются химическая промышленность и автопром. В прошлом году в механизм привлечения инвестиций были внесены изменения, и в настоящее время действует СПИК 2.0, в котором акцент сделан на технологичность и конкурентоспособность производимой продукции. Расширена сфера заключения специальных контрактов за счет энергетики и сельского хозяйства, а максимальный срок действия контракта продлен с 10 до 15 лет, отменен порог минимальных инвестиций. По новым правилам СПИК заключается только по результатам конкурсного отбора (открытого или закрытого в зависимости от особенностей проекта), а инициатором проекта может быть не только инвестор, но и государство.

Совместное исследование консалтинговой компании Deloitte и Центра стратегических исследований (ЦСР) показало, что в целом иностранные компании пользуются налоговыми льготами чаще российских (75% против 65%) и предпочитают их использовать в рамках региональных инвестиционных программ в связи с осуществлением капиталовложений и в результате деятельности в особых и свободных экономических зонах [12. С. 51]. Что касается СПИК, то этот механизм поддержки наиболее популярен у иностранных автопроизводителей, хотя, как показывает опрос, некоторые компании переоценили свои возможности в части локализации производства и поставок на экспорт.

Таким образом в стране одновременно действует несколько правовых режимов регулирования инвестиций СЗПК, СПИК, ТОР, ОЭЗ, СЭЗ, ГЧП, соглашения о концессиях, региональные инвестиционные программы. Представляется, что эта система является избыточной, громоздкой и малоэффективной как для государства, так и для самих инвесторов. Характерно, что из перечня проблем, стоящих (по состоянию на 2019 г.) перед производственными компаниями в России, «несовершенство государственного регулирования» названо ими приоритетной [12. С. 28]. Упорядочение разрозненных мер государственной поддержки инвестиций и создание системного механизма для их привлечения по-прежнему стоит на повестке. Такая попытка была предпринята в рамках выработки инвестиционного кодекса, но «утонула» в межведомственных согласованиях.

Кризис, вызванный пандемией, сказался на всех компаниях, в том числе и на предприятиях с иностранными инвестициями. Правительство приняло пакет помощи системообразующим предприятиям, который включает: льготные кредиты, отсрочку по уплате ряда налогов и авансовых платежей по ним, государственные гарантии для реструктуризации уже взятых или новых кредитов и облигационных займов. Получателями помощи могут быть только российские организации, в том числе и с иностранным участием, если его доля не превышает 50% от уставного капитала организации. Многие компании, включенные в список, жалуются на необходимость еженедельно предоставлять информацию о финансово-экономическом состоянии, часть из которой относится к коммерческой тайне.

Представители компании «Ниссан Мотор РУС»  надеялись на господдержку в части пополнения оборотных средств и компенсации расходов на персонал, но не смогли ее воспользоваться из-за «избыточных требований и сложных процедур отбора» [13]. По данным опросов, более 80% немецких компаний (Германия занимает первое место по числу ПИИ в России) считает, что принятые российским правительством меры для поддержки экономики являются недостаточными.

Суммируя изложенное, можно констатировать, что в последние годы в регулировании прямых иностранных инвестиций наблюдается усиление элементов протекционизма, в том числе и под воздействием экономического кризиса, вызванного COVID-19. В России в последнее десятилетие сложилась ситуация когда, с одной стороны, ограничиваются инвестиции в значительную часть экономической деятельности и усиливаются «дискриминационные механизмы проверок и ограничений», а с другой – делаются шаги по вовлечению иностранных компаний в модернизацию экономики и возвращению вывезенного российского капитала в специальные экономические зоны. В современных условиях нахождение баланса между защитой национальных стратегических интересов и использованием иностранных ресурсов и компетенций представляется неизбежной парадигмой, а создание прозрачной и понятной системы поддержки и ограничений иностранных капиталовложений становится важным элементом благоприятного инвестиционного климата.