Везде
О сменяемости лиц, замещающих президентскую должность: опыт научного осмысления
Оглавление
Аннотация Оценить Содержание публикации
Библиография Комментарии
Поделиться
QR
Метрика
О сменяемости лиц, замещающих президентскую должность: опыт научного осмысления
Аннотация
Код статьи
S102694520019385-4-1
DOI
10.31857/S102694520019385-4
Тип публикации
Статья
Статус публикации
Опубликовано
Авторы
Черепанов Виктор Алексеевич 
Должность: Профессор кафедры государственного и муниципального управления и права Ставропольского государственного аграрного университета
Аффилиация: Ставропольский государственный аграрный университет
Адрес: Российская Федерация, Ставрополь
Выпуск
Номер 3
Страницы
19-30
Аннотация

На основе сравнительно-правового анализа конституционных моделей разных стран предложен подход, рассматривающий сменяемость президентской власти не как самоцель, а как средство для недопущения отчуждения власти от народа. Предложена модель, состоящая из двух взаимосвязанных частей. Во-первых, на основе критического переосмысления тезиса об оптимальности двухсрочной модели для всех стран сформулировано положение, что в зависимости от соотношения политических сил, исторического опыта, социальных традиций и ценностей в разных государствах устанавливается своя модель, которая при своей правовой легитимации считается приемлемой в конкретном государстве. Во-вторых, обосновано предложение о необходимости законодательного закрепления института отзыва не оправдавшего доверия Президента РФ по воле народа, выраженной на всероссийском референдуме.

Ключевые слова
сменяемость президентской власти, ограничение президентских сроков, научное знание, ценностное суждение, двухсрочная модель, плебисцитарная модель, противоречие между народом и властью, отчуждение власти от народа, переизбрание президента, отзыв президента
Классификатор
Получено
07.10.2021
Дата публикации
29.03.2022
Всего подписок
14
Всего просмотров
1239
Оценка читателей
0.0 (0 голосов)
Цитировать   Скачать pdf
1 Вопрос о власти всегда был окутан множеством идеологических мифов, одним из которых является сменяемость состава органов власти (далее – сменяемость власти) в целом и сменяемость лиц, замещающих президентскую должность (далее – сменяемость президентской власти), в частности. В связи с изменениями Конституции РФ данный вопрос оказался в эпицентре дискуссий, однако при всей значимости в государственно-правовом устроении общества его научное осмысление оставляет желать большего.
2 В настоящей статье предпринята попытка на основе сравнительно-правового анализа конституционных моделей разных стран рассмотреть сложившиеся подходы и сформулировать некоторые теоретические предпосылки для формирования научного представления о сменяемости президентской власти.
3 Различение научного знания и ценностного суждения
4 С самого начала хотелось бы обсудить методологический, по сути, вопрос о различении научного знания и ценностного суждения, который относится к традиционной философской проблематике1. В соответствии с классическим пониманием истины научное положение истинно, если оно соответствует действительности. Поэтому влияние ценностных ориентаций ученого следует исключить, дабы они не оказывали искажающего воздействия. Однако когнитивные и ценностные отношения человека к действительности неразрывно взаимосвязаны и образуют противоречивое единство научного познания.
1. См.: Яковлев В.Ю. Ценностно-смысловые основания научного познания: дис… д-ра философ. наук. Киров, 2009.
5 Проблема познавательного и ценностного приобретает особое значение в социальных исследованиях, поскольку научная деятельность в этой сфере не исчерпывается познанием сущего, а занимается также построением должного, которое базируется не только на объективных закономерностях, но и на мировоззрении (ценностных ориентациях) ученого. Отсюда представляется важным различать научное знание, раскрывающее объективные закономерности, и ценностные суждения об их использовании при построении идеальных (с точки зрения исследователя) моделей общественного обустройства.
6 Не уходя в глубины философских рассуждений, обратимся к теоретическим воззрениям М. Вебера, которые представляются наиболее релевантными предмету нашего исследования2. Рассматривая взаимосвязь познавательного и ценностного, Вебер отмечал, что «мировоззрения» никогда не могут быть продуктом развивающегося опытного знания и, следовательно, высшие идеалы, наиболее нас волнующие, во все времена находят свое выражение лишь в борьбе с другими идеалами, столь же священными для других, как наши для нас»3. Разумеется, это не означает, что ценностные суждения не должны присутствовать в научной дискуссии. Размышления о решении проблемы связаны с категориями «цель» и «средства». Поэтому научному исследованию прежде всего доступно:
2. См.: Вебер М. Избр. произведения. М., 1990. С. 345–415.

3. Там же. С. 353.
7 обоснование возможных целей, достижение которых позволит решить проблему, и выявление средств для их реализации;
8 выявление возможных побочных следствий, что позволяет взвесить какой ценой достигается цель и какой удар может быть нанесен другим ценностям.
9 Что касается решения, принятого на этой основе, то это уже составляет задачу не науки, а самого человека, поскольку он взвешивает и совершает выбор между ценностями, так, как ему велят его совесть и его мировоззрение. По выражению Вебера, «это дело его воления и совести, а не проблема опытного знания»4. В этой связи необходимо проводить различие между наукой (как мысленным упорядочением фактов) и политикой (как изложением определенных идеалов), а «методически корректная научная аргументация в области социальных наук, если она хочет достигнуть своей цели, должна быть, - по образному сравнению Вебера, - признана правильной и китайцем, точнее, должна к этому во всяком случае стремиться, пусть даже она из-за недостатка материала полностью не может достигнуть указанной цели. Далее, логический анализ идеала, его содержания и последних аксиом, выявление следующих из него логических и практических выводов должны быть, если аргументация убедительна, значимыми и для китайца, хотя он может быть “глух” к нашим этическим императивам, может и, конечно, будет отвергать самый идеал и проистекающие из него конкретные оценки, не опровергая при этом ценность научного анализа»5.
4. Там же. С. 350.

5. Там же. С. 354.
10 В этой связи Вебер формулирует фундаментальное требование научной объективности, которое «заключается в том, чтобы отчетливо пояснить читателям (и, повторяем опять, прежде всего самим себе), что (и где) мыслящий исследователь умолкает, уступая место волящему человеку, где аргументы обращены к рассудку и где к чувству. Постоянное смешение научного толкования фактов и оценивающих размышлений остается, правда, самой распространенной, но и самой вредной особенностью исследований в области нашей науки»6.
6. Там же. С. 356.
11 Что касается сменяемости власти, то смешение научного и ценностного встречается довольно часто при ее рассмотрении с политической точки зрения исходя из интересов субъектов, стремящихся сохранить власть либо устранить от власти других. Очевидно, что в зависимости от их интересов представление о сменяемости власти будет различным. «Само собой разумеется, – писал Вебер, – что в отдельном случае субъективным долгом практического политика может быть как посредничество между сторонниками противоречивых мнений, так и переход на сторону кого-нибудь из них. Однако с научной “объективностью” это ничего общего не имеет. “Средняя линия” ни на йоту не ближе к научной истине, чем идеалы самых крайних правых или левых партий»7.
7. Там же. С. 353.
12 Поскольку политикой мы не занимаемся, то постараемся проводить рассуждения не с политической, а с научной точки зрения. Во всяком случае хотя бы попробуем придерживаться такого подхода.
13 Экспликация понятия «сменяемость власти»
14 Разработка юридической семантики представляется достаточно важной, поскольку не все понятия точно определены. Сказанное в полной мере относится и к понятию «сменяемость власти», которое отличается значительным объемом и содержанием. Поэтому попробуем сначала разобраться хотя бы в общих чертах в значении данного термина, а затем – предложить его дефиницию.
15 Начнем с того, что под сменяемостью в русском языке понимается периодическая замена кого-либо или чего-либо8. Тогда под сменяемостью власти в самом общем смысле представляется возможным понимать регулярное обновление состава органов власти, которое тем самым выступает первым существенным признаком данного понятия. При его дальнейшем уточнении необходимо отметить, что органы власти (в зависимости от способа формирования) имеют двойственную природу: одни из них формируется народом путем выборов, а другие – через избранных народом представителей. Народ выбирает депутатов и выборных должностных лиц, непосредственно формируя выборную власть, а через избранных им представителей – опосредовано участвует в формировании назначаемых органов, что наглядно можно представить следующим образом.
8. См.: Большой толковый словарь русского языка / сост. и гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб., 2000. С. 1216.
16

Рис. 1. Участие народа в формировании органов публичной власти
17 Таким образом, формирование власти начинается с учреждения народом представительных органов путем прямых выборов. Комплектование остальных (назначаемых) органов является производным от этого первичного волеизъявления, основывается на нем и исходит из его результатов. Подчеркивая значимость выборного формирования власти «как начала всех начал» её устройства, Б.С. Эбзеев обоснованно отмечает, что «юридической формой определения легитимности публичной власти могут быть только свободные выборы»9.
9. Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М., 2014. С. 196.
18 Отсюда следует, что термин «сменяемость» подлежит применению именно к выборной власти, в связи с чем сменяемость власти рассматривается нами как регулярное обновление властных органов в результате периодических и свободных выборов10. Тем самым в содержание понятия добавляется второй существенный признак – выборность власти. В результате увеличивается его содержание и уменьшается объем (путем исключения невыборных органов власти).
10. Понимание сменяемости власти как сменяемости выборной власти представляется вполне обоснованным, поскольку время нахождения в должности назначаемых сотрудников исполнительной власти во многих случаях производно от сроков полномочий соответствующих выборных лиц. Так, федеральное правительство складывает полномочия перед вновь избранным президентом, а члены правительства назначаются на срок его полномочий. Что касается судебной власти, то термин «сменяемость» к ней неприменим, поскольку правосудие в нашей стране осуществляется на основе принципа несменяемости судей (ст. 121 Конституции РФ).
19 Однако при таком (широком) понимании может возникнуть смешение выборности и сменяемости, поскольку самопроизвольная (не принудительная) ротация власти в результате периодических выборов имманентна самой республиканской форме правления, что отражено в правовой позиции Конституционного Суда РФ, которую кратко можно представить следующим образом: «В соответствии с предназначением института свободных выборов (формирование и периодическая сменяемость состава органов публичной власти) Конституция закрепляет принцип периодичности выборов Президента и депутатов Государственной Думы, а также сроки их проведения. Предусмотренная международными обязательствами Российской Федерации периодичность выборов есть необходимое условие демократического развития страны, имеющее целью посредством регулярного обновления состава органов публичной власти обеспечить их демократический и правовой характер»11.
11. См.: Абзац 1 п. 2.1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда от 11.06.2003 г. № 10-П // СЗ РФ. 2003. № 25, ст. 2654.
20 Эта правовая позиция (в которой «сменяемость власти» употребляется в широком значении как ее ротация в ходе периодических выборов) используется в ряде случаев для обоснования тезиса о сменяемости власти как конституционной ценности, присущей любому демократическому государству12. Данный вывод представляется спорным, поскольку происходит смешение сменяемости и выборности. Такое понимание ошибочно ввиду «чересчур широкого определения», когда в содержании понятия пропускается существенный признак, в связи с чем его объем увеличивается за счет нерелевантных явлений13.
12. См.: Кондрашев А.А. Сменяемость власти как конституционная ценность // Росс. юрид. журнал. 2016. № 3. С. 92, 93.

13. См.: Асмус В.Ф. Логика: учеб. М., 2001. С. 56, 57.
21 Поэтому данное понятие нуждается в дальнейшем уточнении, в ходе которого считаем обоснованным выделить третий существенный признак – нормативное ограничение количества сроков замещения одним лицом выборной должности. С учетом сказанного, не претендуя на окончательную завершенность, полагаем возможным предложить рабочее определение, основные параметры которого отмечаются многими авторами и образуют некоторый инвариант значения термина «сменяемость власти»14.
14. Кондрашев А.А. Указ. соч. С. 90–99; Краснов М. Постсоветские государства: есть ли зависимость политического режима от конституционного дизайна? // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 2. С. 29–45; Манжосов С. Теория и практика сменяемости власти: чьим традициям следует Россия? // Сравнительное конституционное обозрение. 2020. № 3. С. 63–81; и др.
22 Сменяемость власти – это регулярное обновление состава выборных органов власти в результате периодических и свободных выборов при нормативном ограничении количества сроков замещения одним лицом выборной должности.
23 Предложенное определение, на наш взгляд, не является «очередной игрой в дефиниции» и содержит три существенных признака рассматриваемого понятия, которые выделены в ходе его экспликации. Сменяемость власти – это, во-первых, регулярное обновление органов власти, во-вторых, обновление выборных органов власти. В-третьих, конституционно-правовой смысл сменяемости власти заключается в ограничении количества сроков, на которые одно лицо может избираться на конкретную выборную должность.
24 Проделанный процесс выработки искомого определения (от наиболее общего понимания к итоговой дефиниции) наглядно можно представить в виде следующей структурно-логической схемы с помощью используемых в логике кругов Эйлера, где каждый круг обозначает объем соответствующего понятия.
25

Рис 2. Поэтапный процесс выработки искомого определения
26 На этой условной схеме показано уточнение понятия «сменяемость власти» на основе поэтапного выделения в его содержании трех существенных признаков и соответствующего уменьшения объема данного понятия.
27 На первом этапе объем понятия, обозначенный на схеме кругом A, рассматривается как множество мыслимых в нем предметов, выделенных в соответствии с первым признаком – регулярное обновление органов власти (назовем его признаком a). Тогда элементами множества A являются конституционно-правовые явления, обладающие этим признаком – которые относятся к периодической ротации как выборных, так и назначаемых органов власти.
28 На втором этапе происходит уточнение понятия путем дополнения его содержания вторым существенным признаком – выборность власти (назовем его признаком b), на основе которого происходит уменьшение исходного объема понятия. Тем самым из множества A выделяется подмножество B, элементами которого являются конституционно-правовые явления, обладающие признаком b, т.е. те, которые относятся к периодической ротации выборных органов. Обозначенный таким образом объем понятия включает в себя все случаи ротации их состава в результате периодических выборов, включая самопроизвольную (не принудительную) ротацию выборной власти.
29 На третьем этапе происходит дальнейшее уточнение понятия путем дополнения его содержания третьим признаком – ограничение количества сроков, на которые одно лицо может избираться на конкретную выборную должность (назовем его признаком c), на основе которого происходит последующее уменьшение объема понятия. Тем самым из множества B выделяется подмножество C, обозначенное на схеме кругом серого цвета, элементами которого являются явления, обладающие признаком c, т.е. те, которые относятся к периодической ротации выборных органов при нормативном ограничении количества сроков замещения выборной должности.
30 Теперь можно сказать, что, рассматривая изменение объема определяемого понятия в процессе его уточнения, получаем на языке теории множеств убывающую последовательность вложенных друг в друга множеств: A ⊃ B ⊃ C,
31 где ⊃ – математический знак, обозначающий вхождение одного множества в другое, а A, B, C –объемы понятий, представляющие собой множества элементов, обладающих следующей комбинацией выделенных признаков a, b, c:
32 A – множество элементов, обладающих признаком a;
33 B – множество элементов, обладающих признаками a и b;
34 C – множество элементов, обладающих признаками a, b и c.
35 Тогда объем понятия «сменяемость власти» в его конечной дефиниции как множество мыслимых в нем предметов представляет собой пересечение трех вложенных друг в друга множеств и равнозначен их сердцевине – множеству C, что на языке теории множеств может быть представлено следующим образом:
36 (A ∩ B) ∩ C = C, (1)
37 где ∩ – математический знак, обозначающий пересечение множеств, включающих в себя предметы, мыслимые в содержании понятия.
38 Таким образом, понятие «сменяемость власти» во всей совокупности существенных признаков сводится в конечном счете к ограничению количества сроков, на которые одно лицо может избираться на конкретную должность, что наглядно показано на рис. 2 и подтверждается математической формулой (1). Тогда, осуществляя ограничение пассивного избирательного права, сменяемость власти выступает как избирательный ценз (своего рода ценз неизбираемости лиц, занимавших эту должность в течение определенного количества сроков).
39 Данное положение, сформулированное с учетом математической формализации правовой материи, позволяет рассматривать сменяемость власти как один из множества других избирательных цензов, который (в зависимости от тех или иных обстоятельств) может быть установлен или не установлен в конкретном государстве. В дальнейшем это положение подлежит уточнению и содержательному наполнению на основе сравнительно-правового анализа конституционных моделей различных стран. Однако сама его постановка, осуществленная в начале исследования, задает определенную направленность последующему научному поиску и нацеливает на переосмысление ряда теоретических основоположений.
40 Завершая экспликацию данного понятия, отметим, что, поскольку в настоящей статье изучению подлежит сменяемость президентской власти, то в дальнейшем словосочетания «сменяемость власти» и «сменяемость президентской власти» в ряде случаев употребляются как идентичные и взаимозаменяемые.
41 Сменяемость президентской власти: опыт зарубежных государств
42 Сменяемость президентской власти как политическое и правовое понятие, отражая соотношение политических сил в конкретных государствах, наполнялось различным содержанием в ходе исторического процесса. Для того, чтобы разобраться в этом, обратимся к зарубежному опыту. И начнем с американской модели, т.к. именно в США впервые в мире была установлена президентская республика, история становления которой представляется исключительно важной для научного осмысления сменяемости президентской власти15.
15. Первоочередное внимание уделено американским работам, среди которых особо выделим два источника: во-первых, Доклад о продолжительности и числе президентских сроков (Presidential Terms and Tenure: Perspectives and Proposals for Change. URL: >>>> ), подготовленный аппаратом Правительства США; во-вторых, монографию: Korzi M.J. Presidential Term Limits in American History: Power, Principles & Politics. Texas, 2011).
43 В принятой в 1787 г. Конституции США было закреплено, что президент избирается на четыре года. Каких-либо ограничений для его неоднократного переизбрания не устанавливалось. В основе лежала убежденность, что в результате демократических выборов на посту президента, как отмечал один из создателей Конституции США А. Гамильтон, «мы будем всегда видеть людей выдающихся способностей и добродетели», в связи с чем «президент должен избираться сроком на четыре года и подлежит переизбранию столько раз, сколько сочтет необходимым народ Соединенных Штатов оказывать ему доверие»16.
16. Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М., 2000. С. 449, 450.
44 Принято считать, что на первоначальном этапе становления президентской республики в США (1789–1940), несмотря на конституционную возможность неоднократного переизбрания на президентский пост, сложилась неформальная традиция его замещения одним лицом не более двух раз – т.н. двухсрочная традиция (the two-term tradition), в связи с чем до 1940 г. ни один человек не становился президентом США более двух раз. Однако говорить, что в американской политической жизни того времени сформировалось устойчивое представление о безусловности двухсрочного президентского правления представляется чрезмерным преувеличением.
45 Во-первых, предпринимались попытки выдвижения на третий срок (У. Грант в 1880 г. и Т. Рузвельт в 1912 г.), которые по разным причинам не увенчались успехом. Кроме того, рассматривались возможности такого выдвижения (В. Вильсон в 1920 г. и Дж. Кулидж в 1928 г.). Во-вторых, представителями различных политических партий обсуждался подход об одном президентском сроке. Так, Э. Джексон, избранный от Демократической партии, рекомендовал Конгрессу рассмотреть подобную конституционную поправку в каждом из своих ежегодных посланий в 1830–1835 гг. У. Гаррисон, избранный от партии Вигов, на основе которой возникла Республиканская партия, в своей инаугурационной речи в 1841 г. рекомендовал Конгрессу рассмотреть поправку, запрещающую второй президентский срок17. Перечень подобных примеров можно продолжить, однако и так ясно, что на первоначальном этапе становления президентской республики в США (1789–1940) ограничение продолжительности президентского правления двумя сроками не выступало как категорический императив политической жизни.
17. Подробнее см.: Korzi M. J. Op. cit. P. 51–78; Presidential Terms and Tenure: Perspectives and Proposals for Change. P. 6–9.
46 В этой связи неслучайными выглядят события президентских выборов 1940 г., когда Ф. Рузвельт на фоне бурных демонстраций в его поддержку был выдвинут на третий срок и уверенно победил. Тем самым двухсрочная традиция была отвергнута американским народом, который в условиях начавшейся войны в Европе выразил доверие своему лидеру, сумевшему вывести страну из тяжелейшего периода Великой депрессии. По мере приближения выборов 1944 г. США всё более вовлекались во Вторую мировую войну, и Рузвельт, внёсший значительный вклад в создание антигитлеровской коалиции, был избран на четвертый срок, однако умер в апреле 1945 г.
47 В 1946 г. Республиканская партия восстановила контроль над обеими палатами Конгресса, который в 1947 г. принял Поправку ХХII к Конституции США (Ни одно лицо не должно быть избрано на пост президента более двух раз). Прения по поправке проходили в основном на партийной основе, при этом наиболее важным фактором был пример 12-летнего правления Рузвельта. Сторонники поправки заявляли, что их цель – не допустить чрезмерную концентрацию президентской власти. Оппоненты считали, что поправка является недопустимым ограничением демократии, лишающим народ права избирать достойного кандидата, которому он доверяет. Известный журналист той эпохи Э. Дэвис описывал поправку как акт мести против Рузвельта: «Они никогда не могли победить его, пока он был жив, поэтому решили одолеть его после смерти»18.
18. Presidential Terms and Tenure: Perspectives and Proposals for Change. P. 11.
48 Однако дискуссии о президентских сроках с принятием Поправки ХХII не закончились. Предложения о её отмене продолжают постоянно вноситься в большинстве созывов Конгресса США, кроме того, ряд президентов (Д. Эйзенхауэр, Р. Никсон, Р. Рейган) активно прорабатывали возможность третьего президентского срока с исключением двухсрочного запрета из конституционного текста19.
19. См.: Korzi M.J. Op. cit. P. 143–161; Presidential Terms and Tenure: Perspectives and Proposals for Change. P. 24–29.
49 С учетом сказанного полагаем возможным рассматривать американскую двухсрочную модель президентской власти при всей исторической прецедентности и последующем конституционном закреплении в первую очередь как конституционно-правовой институт, детерминированный определенным соотношением политических сил на различных этапах становления американского государства. Разумеется, если говорить без политизированных суждений, когда сменяемость власти выводится из самой сущности демократического устройства общества и рассматривается как «принцип, имеющий глубокие корни в западной демократическо-республиканской традиции и добытый усилием мысли тех, кто стоял у истоков конституционализма»20. Во всяком случае американский опыт позволяет говорить о чрезмерной категоричности подобных утверждений и определенной канонизации двухсрочной модели.
20. Манжосов С. Указ. соч. С. 79.
50 Конституционная практика других стран также служит тому подтверждением. Так, в Докладе Венецианской комиссии, специально посвященном ограничениям президентских сроков, выделены пять основных моделей, закрепленных в конституциях разных государств (п. 7)21:
21. См.: Доклад Венецианской комиссией «Ограничение сроков полномочий. Часть I – Президенты». URL:
51 отсутствие ограничений числа президентских сроков: Азербайджан, Беларусь, Венесуэла, Италия, Исландия, Кипр, Туркменистан;
52 отсутствие ограничений числа президентских сроков с запретом на последовательное переизбрание: Перу, Уругвай, Чили, Швейцария;
53 возможность двух президентских сроков: Албания, Алжир, Венгрия, Греция, Ирландия, Косово, Польша, Португалия, Румыния, Сербия, Тунис, Турция, США, Российская Федерация22, Хорватия, Черногория, Южно-Африканская Республика;
22. Данные по России приведены с учетом конституционных изменений 2020 года.
54 возможность двух последовательных президентских сроков: Австрия, Аргентина, Болгария, Босния и Герцеговина, Бразилия, Федеративная Республика Германия, Грузия, Израиль, Казахстан, Латвия, Литва, Республика Молдова, Словакия, Словения, Украина, Финляндия, Франция, Чешская Республика, Эстония;
55 возможность одного президентского срока: Армения, Колумбия, Республика Корея, Кыргызстан, Мальта, Мексика.
56 Таким образом, в разных странах в зависимости от исторического опыта, сложившихся социальных традиций и ценностей сменяемость президентской власти трактуется по-своему, причем, в дискуссиях по этому вопросу встречаются различные подходы, к рассмотрению которых и перейдем.
57 Сменяемость президентской власти: концептуальные подходы
58 В научных и политических дискуссиях по поводу сменяемости власти присутствуют, как правило, два противоположных подхода. В основе каждого лежат некоторые (оценочные по своей сути) идеологемы, исходя из которых рассматривается социальная действительность, высказываются определенные суждения (позиционируемые как научные) и делаются выводы, признаваемые их сторонниками научной истиной.
59 При первом подходе, которого мы кратко коснулись при анализе американского опыта, сменяемость власти рассматривается как фундаментальный демократический принцип, без реализации которого общество обречено на авторитарное существование. Отсюда - вывод о безусловной необходимости ограничения президентского правления, как правило, двумя сроками (двухсрочная модель)23. Об авторитарном потенциале президентской власти высказывались многие, приведем лишь несколько рассуждений по этому поводу.
23. См.: Кондрашев А.А. Указ. соч. С. 94; Куликова Ю.А. Проблемы правового регулирования сроков пребывания в должности президентов Российской Федерации и государств - членов Содружества Независимых Государств: дис… канд. юрид. наук. М., 2014. С. 78–81; Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994. С. 44.
60 Так, например, по мнению М.А. Краснова, институту президента изначально свойственен «ген авторитаризма»24, а президенциализм «сам по себе является существенным фактором формирования авторитарных режимов, особенно в условиях неразвитых демократических традиций»25. С точки зрения американского политолога Хуана Линца, полагаться на добродетели политического лидера дело весьма рискованное, ибо никто не знает, сможет ли именно такой человек занять президентское кресло. Президентская власть столь концентрирована и вместе с тем велика, что не сдерживать её путем ограничения количества сроков, на которые может избираться президент, было бы небезопасно26.
24. Краснов М.А. Статус главы государства как элемент авторитарного потенциала президента // Государство и право. 2015. № 1. С. 5–8.

25. Краснов М.А. Постсоветские государства: есть ли зависимость политического режима от конституционного дизайна? С. 30.

26. См.: Линц Хуан. Опасности президентской формы правления // Теория и практика демократии: избр. тексты. М., 2006. С. 221, 222.
61 В основе такого подхода, как представляется, лежит (оценочная по своей сути) презумпция виновности, вытекающая из убежденности в изначальной испорченности и непорядочности человека, который стремится получить президентский мандат ради личной наживы и выгоды. Поэтому постулируется, что любой человек, находящийся в президентском кресле, исходно нацелен на злоупотребление властью и продление своих полномочий любым способом.
62 Однако если воспринимать действительность без политических пристрастий, а исключительно с научной точки зрения, то обнаруживается множество фактов, позволяющих усомниться в истинности положения о сменяемости президентской власти как фундаментальном демократическом принципе. Во-первых, американский опыт, на который принято ссылаться, не может служить достаточным научным аргументом. Проведенный анализ становления американской модели свидетельствует о том, что рассматривать двухсрочную модель как категорический императив политической жизни США как до, так и после принятия Поправки ХХII к Конституции США было бы чрезмерным преувеличением.
63 Во-вторых, опыт государств, не воспринявших этот подход, также позволяет усомниться в его обоснованности. Сторонники безусловной сменяемости власти относят таковые к странам «догоняющего» конституционализма (обратим внимание на оценочный характер суждения), поскольку они не разделяют подход, который имеет «весьма солидную родословную, выступая важной характеристикой государства, основанного на принципах демократии, республиканской формы правления, разделения властей и верховенства права27. Как было показано, подобный тезис представляется спорным.
27. См.: Манжосов С. Указ. соч. С. 69.
64 Считаем нелишним обратиться и к опыту других стран, которые в недавнем прошлом не разделяли рассматриваемый подход, но не считались при этом недемократическими. Так, в Конституции Франции 1958 г. в течение 50 лет не существовало ограничений президентского правления, и лишь в 2008 г. была принята поправка, запрещающая избрание президентом одного и того же лица более двух раз подряд. В Финляндии У. Кекконен в течение четырех сроков (более 25 лет – с 1.03.1956 г. по 27.10 1981 г.) занимал президентскую должность, и никто не упрекал его в недемократическом удержании власти.
65 В-третьих, экспликация рассматриваемого понятия (с учетом анализа зарубежного опыта) позволяет рассматривать сменяемость власти не как фундаментальный демократический принцип, а как один из множества других избирательных цензов, который (в зависимости от определенных обстоятельств, например, соотношения политических сил на определенном этапе исторического развития) может быть установлен или не установлен в конкретном государстве.
66 Критический анализ основных положений данного подхода не означает полного отрицания каких-либо ограничений президентских сроков. Однако их основания и пределы представляются несколько иными, чем изложенные выше. Речь об этом пойдет далее, а сейчас перейдем к рассмотрению второго подхода, сторонники которого, выступая против любого ограничения президентского правления, считают, что только сам народ в ходе свободных и демократических выборов должен решать, достоин ли конкретный человек быть переизбранным на новый срок.
67 По поводу такой плебисцитарной модели (the plebiscitary model), закрепленной в первоначальном тексте Конституции США, один из ее сторонников А. Гамильтон писал: «К позитивной стороне продолжительного пребывания в должности я отношу переизбрание (выделено мною. – В.Ч.). Первое (имеется в виду продолжительное пребывание в должности. – В.Ч.) необходимо, чтобы стимулировать должностное лицо проявить решимость хорошо выполнять свое дело, сообщество же получит время и досуг для наблюдения за тенденцией его поступков и оценит их по делам. Последнее (имеется в виду переизбрание. – В.Ч.) необходимо, чтобы дать возможность людям, когда они усматривают причины для одобрения его поведения, оставить его на посту и продлить пользу от применения его талантов и добродетелей, обеспечив правительству преимущество постоянства в мудрой системе администрации»28.
28. Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. С. 472.
68 Несмотря на Поправку ХХII к Конституции США, плебисцитарная модель активно поддерживается и развивается в научной и политической печати. Так, по словам американского историка А. Шлезингера, «если идея народовластия имеет смысл, то суть этой идеи – право избирателей свободно избирать своих руководителей. По крайней мере отцы-основатели именно это имели в виду. Никто, однако, не вспомнил их мудрых заветов, когда в 1947 г. консервативно настроенный конгресс, посмертно мстя Франклину Д. Рузвельту, принял 22-ю поправку к Конституции… Тем самым избирателям было отказано в праве избирать на пост руководителя человека, наиболее способного, по их мнению, послужить на благо общества в чрезвычайных условиях»29. По мнению К. Клиффорда, «надежда на переизбрание играет положительную роль, заставляя Президента чутко реагировать на запросы и чаяния избирателей»30.
29. Шлезингер-мл. А.М. Циклы американской истории. М., 1992. С. 455, 456.

30. Клиффорд К. Как делается Президент. М., 1985. С. 11.
69 Напротив, при двухсрочной модели избранный на второй срок президент, выступает как хромая утка (the lame duck), поскольку (в связи с запретом на следующее переизбрание) влияние избирателей значительно снижается, и президент может принимать решения без учета мнения народа, не опасаясь негативных последствий в виде отказа в доверии на очередных выборах31.
31. См.: Korzi M. J. Op. cit. P. 143–165.
70 На первый взгляд демократическая сущность плебисцитарной модели очевидна, но не будем торопиться и попробуем разобраться в этом непростом вопросе. Если в основе двухсрочной модели, как отмечалось, лежит (оценочная) презумпция виновности, вытекающая из убежденности в изначальной испорченности человека, который стремится занять президентский пост ради личной выгоды, то в основе плебисцитарной модели лежит иная (но также оценочная) идеологема о мудрости народа, который путем выборов определяет лучших людей, способных эффективно управлять государством. Однако при её научном осмыслении возникает несколько иная картина, которая сводится к следующему.
71 Исходя из данных психологической науки, любая профессиональная деятельность требует определенных личностных качеств и в зависимости от их наличия одни люди будут более эффективны в своей работе, а другие – нет32. Поэтому не каждый способен успешно работать на посту президента, которому приходится решать непростые задачи по управлению государством. Поскольку избиратели фактически назначают победившего кандидата на президентский пост, то возникает вопрос о том, насколько возможно путем выборов определить пригодность кандидата для эффективного управления страной. При научном осмыслении возникают сомнения, в числе которых отметим следующие. Во-первых, было бы чрезмерным преувеличением считать результаты голосования выражением воли всего народа. С социологической точки зрения, голосование – это всего лишь не репрезентативный опрос части населения, пришедшей на выборы. Тогда вполне уместными выглядят знаменитые слова Уинстона Черчилля: «Плохую власть выбирают хорошие люди, которые не ходят на выборы».
32. См., напр.: Психология труда / под ред. А.В. Карпова. М., 2005. С. 190–195.
72 Во-вторых, не все пришедшие на выборы способны адекватно определить пригодность кандидата для управления государством. Зададимся простым вопросом о том, могут ли, например, 18–20-летние молодые люди, которые не имеют большого жизненного опыта и сформированного мировоззрения, установить, кто из выдвинутых кандидатов достоин управлять страной. Во всяком случае у автора этих строк имеются определенные сомнения. А наркоманы, алкоголики, бродяги и другие антисоциальные элементы? А психически неадекватные лица (не признанные недееспособными по решению суда)? Все эти люди, не ограниченные в активном избирательном праве, приходя на выборы, участвуют в формировании общего результата на президентских выборах.
73 В-третьих, далеко не всегда избиратели осознают ответственность за принимаемые решения и, исходя из своих частных, а не публичных интересов, в ряде случаев приводят к власти непригодных к тому людей, которые не выражают волю народа, а преследуют личные, порой весьма корыстные интересы.
74 Таким образом, с учетом рассмотрения основных моделей сменяемости власти можно констатировать, что в научном познании обнаружилась проблемная ситуация, когда существующие подходы не позволяют адекватно раскрыть правовую природу сменяемости власти и описать объективные закономерности, лежащие в основе конституционно-правового института президентства. Обнаружение такой (гносеологической по своей сути) проблемной ситуации свидетельствует о наличии в социальной действительности определенной (онтологической по своей сути) социальной проблемы, что, в свою очередь, нацеливает на постановку и поиск решения этой проблемы.
75 Постановка и поиск решения проблемы
76 В основе российской конституционной модели публичной власти, как известно, лежит принцип народовластия, согласно которому носителем суверенитета и единственным источником власти является народ. При доктринальном толковании этой модели убедительной представляется позиция Б.С. Эбзеева о том, что Конституция РФ основана на доктрине делегирования народом права на власть, которым пользуются должностные лица, осуществляя свои полномочия33. Выбирая своих представителей, народ делегирует им право на значительную часть своей власти, а избранные народом представители формируют иные властные органы, которые должны осуществлять управление от имени народа и в его интересах. В этой связи многие властные полномочия переходят от народа к соответствующим органам и должностным лицам. В результате прямое народовластие в значительной части заменяется деятельностью властных органов, происходит неизбежное в любом государстве отделение власти от народа как её единственного источника, которое возникает в процессе общественного разделения труда по управлению публичными делами.
33. См.: Эбзеев Б.С. Указ. соч. С. 181–198.
77 Если такое представление справедливо (а против него не видно принципиальных возражений), то очевидно, что системе публичной власти внутренне присуще противоречие между народом и отделяемой от него властью. Данное противоречие составляет важнейшую проблему, которая получает специфическое выражение в различных публично-властных отношениях, возникающих как при выборном формировании власти, так и при осуществлении народом своей власти через властные органы путем влияния на их деятельность. Разумеется, это противоречие не следует абсолютизировать, поскольку при диалектическом рассмотрении любая социальная система выступает как внутренне противоречивая, а социальные противоречия – как источник ее самодвижения и саморазвития. Главное заключается не в противоречивости народовластия, а в том, чтобы это противоречие не переросло в отчуждение власти от народа, не привело к ее превращению в самодовлеющую, в само себя определяющую и не зависящую от народа сущность, управляющую всеми публичными делами.
78 Для преодоления данного противоречия необходима работа по демократизации государственно-правового устройства общества с проведением комплекса мероприятий, затрагивающих различные сферы общественной жизни. Применительно к тематике настоящей статьи обозначим лишь два направления такой работы:
79 во-первых, необходимо создать такие условия, чтобы при выборном формировании власти воля народа получала свое адекватное выражение без искажающего влияния властных органов;
80 во-вторых, сформированная таким образом власть должна быть подконтрольна народу и сменяемая народом как путем переизбрания, так и путем отзыва не оправдавших доверие должностных лиц.
81 В этой связи считаем возможным полагать, что сменяемость президентской власти не может и не должна выступать в качестве самоцели: сменяемость ради сменяемости. При научном, а не оценочном осмыслении сменяемость подлежит рассмотрению лишь как средство для достижения иной цели более высокого порядка – создания эффективной и действующей в интересах народа власти, подконтрольной и сменяемой самим народом как её единственным источником. В рамках такого целеполагания рассмотрим необходимость и целесообразность сменяемости президентской власти в разрезе двух выделенных видов публично-властных отношений. Начнем с выборного формирования публичной власти «как начала всех начал» властного устройства общества.
82 Сторонники ограничения продолжительности президентского правления полагают что при этом устраняется искажающее влияние действующего главы государства на итоги президентских выборов. Однако при критическом осмыслении обнаруживаются по крайней мере две группы опровергающих фактов.
83 Во-первых, избирательный ценз неизбираемости не защищает от злоупотреблений действующего президента при его избрании на второй срок. Во-вторых, ограничение числа президентских сроков не защищает от возможных злоупотреблений действующего президента (при завершении последнего срока) на выборах его преемника, поскольку возможности влияния уходящего президента в пользу того или иного связанного с ним кандидата очевидны. Таким образом, рассмотрение выборного формирования власти позволяют говорить о том, что недопущение злоупотреблений со стороны действующего президента лежит скорее в плоскости усиления контроля гражданского общества за проведением выборов, нежели в нормативном ограничении числа президентских сроков.
84 Рассмотрим второй вид отношений между властью и народом, которые возникают при осуществлении народом своей власти через сформированные властные органы путем влияния на их деятельность. С учетом сказанного представляется возможным полагать, что для разрешения противоречия между народом и властью возникает необходимость в постоянной обратной связи между ними для того, чтобы власть не отрывалась от народа, учитывала его мнение и заботилась о нем. Поэтому в демократическом государстве требуются своего рода «приводные ремни», которыми народ как бы «притягивает» власть к себе; в их числе можно выделить прямые и косвенные формы влияния народа.
85 Широкое распространение получили косвенные формы (митинги, шествия, демонстрации и др.), посредством которых люди обращают внимание органов власти на издержки в их деятельности. При всей значимости такие народные действия носят консультативный, а не императивный характер. Право принятия решений остается за самой властью, по поводу упущений которой высказывается народное несогласие. В рамках нашего исследования определяющее значение, как представляется, имеют формы прямого влияния народа на президентскую власть – референдум и свободные выборы, результаты которых являются обязательными и не нуждаются в дополнительном утверждении.
86 В первую очередь обратимся к возможностям прямого влияния народа на деятельность президента посредством выборов, выступающих как переизбрание, в ходе которого народ дает оценку деятельности президента на своем посту. Возможность переизбрания, выступая важнейшим приводным ремнем между народом и президентом, в значительной мере способствует если не снятию, то по крайней мере смягчению исходного противоречия и является сдерживающим фактором для непродуманных и антинародных решений. Однако вряд ли можно согласиться и с тем, чтобы в демократическом государстве один и тот же человек пожизненно руководил страной.
87 Говоря об оптимальной продолжительности президентского правления, отметим, что это вряд ли относится к предмету научных рассуждений, поскольку науке (на основе исследования объективных закономерностей) доступны вопросы, связанные с рассмотрением различных моделей ограничения президентских сроков и анализом их последствий. Что касается решения о выборе конкретной модели, которое принимается в результате сравнительного взвешивания этих моделей на основе ценностных ориентаций субъекта такого решения, то это, как отмечалось, составляет задачу не социальной науки, а социальной политики.
88 Поэтому в разных странах в зависимости от соотношения политических сил, особенностей исторического опыта, социальных традиций и ценностей устанавливается своя модель сменяемости власти, которая (при ее правовой легитимации) считается приемлемой в каждом конкретном государстве на определенном этапе развития. Что касается Российской Федерации, то по Конституции РФ 1993 г., как известно, одно и то же лицо не могло занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд. Конституционными изменениями 2020 г.34 установлено, что теперь одно и то же лицо не может быть избрано президентом более двух раз. Правовая легитимация этих положений осуществлена самим народом в ходе общероссийского голосования, в котором приняли участие 67.97% граждан, имевших право принимать в нем участие. Конституционные изменения одобрили 77.92% проголосовавших, а 21.27% – высказались против них.
34. См.: Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».
89 * * *
90 Итак, мы рассмотрели переизбрание как форму прямого влияния народа на выбранную им президентскую власть, посредством которого не оправдавшие доверия лица могут быть не избраны на новый срок. Однако, если вся демократия сводится к выборам, а ответственность избранных лиц – к возможности их не переизбрания, вряд ли можно говорить о подлинном народовластии в стране. В этой связи считаем обоснованной постановку вопроса о возможности досрочного прекращения полномочий президента, не оправдавшего доверия избирателей, по воле народа, выраженной на всероссийском референдуме. Такой институт отзыва президента избравшим его народом не только не противоречит, но, напротив, вытекает из конституционной модели, о чем говорилось выше. Однако согласно действующему законодательству вопрос о досрочном прекращении полномочий президента не может быть вынесен на референдум35.
35. См.: Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации» (ч. 5 ст. 6) // СЗ РФ. 2004. № 27, ст. 2710.
91 Получается, что народ Российской Федерации, конституированный как носитель суверенитета и единственный источник власти, лишен возможности прекратить полномочия не оправдавшего доверия главы государства. В этой связи считаем обоснованным постановку вопроса о необходимости законодательных изменений, устанавливающих возможность проведения референдума о доверии президенту с его безусловным уходом с должности в случае неполучения такого доверия. При нормативном закреплении отзыва главы государства по воле избравшего его народа правовая модель сменяемости президентской власти приобретает, на наш взгляд, свою логическую завершенность.

Библиография

1. Асмус В.Ф. Логика: учеб. М., 2001. С. 56, 57.

2. Большой толковый словарь русского языка / сост. и гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб., 2000. С. 1216.

3. Вебер М. Избр. произведения. М., 1990. С. 345–415.

4. Клиффорд К. Как делается Президент. М., 1985. С. 11.

5. Кондрашев А.А. Сменяемость власти как конституционная ценность // Росс. юрид. журнал. 2016. № 3. С. 90–99.

6. Краснов М. Постсоветские государства: есть ли зависимость политического режима от конституционного дизайна? // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 2. С. 29–45.

7. Краснов М.А. Статус главы государства как элемент авторитарного потенциала президента // Государство и право. 2015. № 1. С. 5–8.

8. Куликова Ю.А. Проблемы правового регулирования сроков пребывания в должности президентов Российской Федерации и государств - членов Содружества Независимых Государств: дис… канд. юрид. наук. М., 2014. С. 78–81.

9. Линц Хуан. Опасности президентской формы правления // Теория и практика демократии: избр. тексты. М., 2006. С. 221, 222.

10. Манжосов С. Теория и практика сменяемости власти: чьим традициям следует Россия? // Сравнительное конституционное обозрение. 2020. № 3. С. 63–81.

11. Психология труда / под ред. А.В. Карпова. М., 2005. С. 190–195.

12. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994. С. 44.

13. Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М., 2000. С. 449, 450, 472.

14. Шлезингер-мл. А.М. Циклы американской истории. М., 1992. С. 455, 456.

15. Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М., 2014. С. 181–198.

16. Яковлев В.Ю. Ценностно-смысловые основания научного познания: дис… д-ра философ. наук. Киров, 2009.

17. Korzi M.J. Presidential Term Limits in American History: Power, Principles & Politics. Texas, 2011. P. 51–78, 143–165.

18. Presidential Terms and Tenure: Perspectives and Proposals for Change. P. 6–9. URL: http://www.whitehousetransitionproject.org/wp-content/uploads/2016/04/Terms-Tenure_101909-1.pdf

Комментарии

Сообщения не найдены

Написать отзыв
Перевести