В настоящее время в России активно идет процесс реформирования системы стратегического управления развитием экономики, который вызван необходимостью «перезагрузки» системы управления и повышения ее эффективности для достижения национальных целей развития. В 2021 году было принято новое постановление Правительства РФ № 786 «О системе управления государственными программами Российской Федерации» [1], а также утверждены Основы государственной политики в сфере стратегического планирования [2]. Указанные документы призваны непосредственно увязать процессы стратегического управления и программно-целевого планирования с достижением национальных приоритетов, обозначенных Президентом РФ. Кроме того, в дополнение к уже имеющимся государственным программам и национальным проектам был принят Перечень инициатив социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года [3].

Указанные процессы происходят на фоне развития нового (шестого) технологического уклада, который включает и цифровизацию экономики. Эти изменения приводят к трансформации структуры затрат при производстве товаров и услуг, и как следствие – ведут к структурной перестройке всей экономики.

Начиная с 2020 года, человечество столкнулось с кризисом, порожденным причинами неэкономического характера – COVID-19. Он стал главной причиной падения реальных доходов населения большинства стран и снижения темпов экономического роста. Одновременно он стал катализатором ускоренного развития новых цифровых отраслей, связанных с бесконтактным взаимодействием человеческих коллективов и индивидуумов.

Определяющая роль стратегического управления для развития экономики страны сегодня не подвергается сомнению. В современном мире, характеризующимся высокой динамикой, труднопрогнозируемостью и неопределенностью направления развития, формирование стратегии является необходимым условием движения вперед и достижения поставленных целей.

Стратегическое управление совместно с долгосрочным планированием и прогнозированием в XXI веке стало одной из функций государства по эффективному управлению экономикой, наряду с кредитно-денежной и бюджетно-налоговой политикой. Программно-целевой подход является инструментом стратегического регулирования экономики и подразумевает концентрацию финансовых вложений в приоритетных точках роста или в значимых социальных областях, которые дают наибольший мультипликативный эффект. Для управления целевыми программами используется проектный подход, предполагающий специальную структуру управления их реализацией и достижением эффективности.

Программный подход в управлении развитием экономики РФ применяется уже много лет, но качественного улучшения структуры экономики РФ (со времени перехода к рыночной экономике) не произошло, в связи с чем необходимо проанализировать причины недостаточной эффективности данного подхода для достижения стратегических целей. В указанных условиях особую актуальность приобретают вопросы оценки эффективности государственных программ.

Оценка эффективности программ и проектов должна проводиться в течение всего их жизненного цикла: на этапе планирования, в ходе реализации (промежуточные результаты) и после завершения программы (конечные результаты). На этапе планирования оценка производится с целью обоснования выгод от реализации программы и выбора наилучшего проекта из нескольких альтернатив. Оценка в ходе реализации показывает эффективность работы органов исполнительной власти по управлению реализацией программы, а также темпы достижения результатов. После завершения программы анализируются достигнутые результаты и затраченные ресурсы, включая затраченное время; на этом основании делается вывод, достигнуты ли запланированные цели программы и какова была эффективность использования ресурсов.

Оценка эффективности встраивается в общий процесс стратегического управления. Данная оценка является одним из немногих источников информации, который показывает правительству правильность выбранного направления развития и качество его работы по достижению целей. Однако на практике негативные оценки редко приводят к корректировке деятельности органов власти, что говорит о наличии управленческих проблем в системе стратегического планирования [4, 5].

Причины неудовлетворительного достижения стратегических целей заключаются как в инструментах постановки целей и управления государственными программами, так и в сложностях увязки методик оценки их эффективности с национальными приоритетами. Как следствие, государственные программы формально признаются эффективными, но это не приводит к удовлетворению заявленных потребностей и росту экономики РФ.

Анализ методик оценки эффективности программного подхода. Теоретически исследователи выделяют четыре модели проведения оценки: постпозитивистские, прагматические, интерпретационные и нормативно-научные. Постпозитивизм является доминирующей моделью оценки, в основе которой лежат количественные методы измерения эффективности результативности. Прагматический подход к оценке утверждает, что методы оценки должны соответствовать оцениваемой программе, учитывать ее контекст, процессы и продукт, поэтому могут быть различными для разных программ. Интерпретационная модель предполагает учет мнения различных заинтересованных сторон и лиц, принимающих решения. Нормативный подход делает акцент на сотрудничестве и переговорах между заинтересованными сторонами (например, лицами, принимающими решения, получателями программ и оценщиками) в процессе оценки [6].

Программно-целевой подход в стратегическом управлении предполагает, что сначала выявляются потребности и существующие проблемы, затем ставятся цели по достижению потребностей, определенных как приоритетные. Для достижения каждой цели составляется план действий с конкретными задачами, и под эти задачи выделяются ресурсы. Таким образом, можно выделить несколько видов оценки эффективности: 1) эффективность постановки целей как отношение целей к реальным потребностям (конечный результат), 2) результативность как отношение результата к поставленным целям (непосредственный результат), 3) экономичность или эффективность использования ресурсов как отношение затрат вложенных ресурсов к полученным результатам.

Результативность определяется степенью получения конечных запланированных результатов, которые были отражены в государственных стратегиях, лежащих в основе целевых программ.

Дополнительно можно выделить оценку эффективности управления программой, которая характеризует работу государственного органа по управлению программой. На данном уровне оцениваются внутренние отношения управления (координация, система передачи и принятие управленческих решений) в организации и отношения с рынком, а также институциональные (трансакционные) издержки.

Классическими методами оценки проектов, нацеленных на достижение окупаемости и получение финансовой прибыли, являются методы оценки чистой приведенной стоимости проекта (NPV), внутренней нормы доходности (IRR), срока окупаемости (дисконтированного и номинального).

Государственные программы отличаются от коммерческих проектов большей сложностью и нацеленностью на разноплановые результаты, которые не всегда можно оценить в денежном выражении. Многокомпонентные программы могут иметь многоуровневую реализацию с нелинейными причинно-следственными взаимодействиями и множеством групп участников – таких, как спонсоры, организаторы программы, бенефициары и оценщики [7]. Традиционные методы оценки часто не учитывают сложность, присущую оценке этих программ, т.к. не исследуют контекст, в котором реализуются программы. Реализация комплексных государственных программ может привести к незапланированным или неожиданным последствиям [8].

При оценке государственных программ выделяют количественные и качественные эффекты. Качественные эффекты сложны для измерения в денежном выражении, и соответственно, их оценка носит субъективный экспертный характер. Количественные эффекты также не всегда можно свести к денежному выражению, иногда они определяются в физических единицах. Для оценки качественных показателей широко применяются экспертные суждения.

Также возможны краткосрочные и отложенные, долгосрочные эффекты. Отложенный эффект всегда трудно просчитать точно, т.к. на него имеют влияние будущие параметры внешней среды и экономической ситуации. Он может оказаться лучше или хуже прогнозного. Например, программы повышения обороноспособности страны имеют положительный краткосрочный эффект, но минимальный долгосрочный эффект, тогда как программы, связанные с развитием человеческого капитала могут иметь отрицательную эффективность в краткосрочном периоде, но в долгосрочном периоде выходят на высокие показатели эффективности и дают наибольший вклад в рост ВВП [9. С. 232-236].

Иногда программа может казаться убыточной и неэффективной по расчетным показателям, но иметь важное государственное, стратегическое или экологическое значение. Поэтому при реализации государственных программ оценивается не только экономическая и бюджетная эффективность, а также социальные и экологические эффекты.

Экономическая эффективность представляет собой удельный эффект программы в денежном выражении в расчете на единицу затрат. Бюджетная эффективность является частным случаем экономической эффективности, когда программный эффект рассчитывается на рубль затрат только бюджетных средств. Социальная эффективность – это отношение социальных эффектов программы, которые имеют нематериальное измерение и зачастую наблюдаемы в долгосрочном периоде времени, к затратам на программу. Экологический эффект программ оценивается путем учета их вклада в сохранение или восстановление экологии. Он предлагает давать адекватную рыночную оценку природных ресурсов и биоразнообразия, что не учитывается при стандартных расчетах. Таким образом, экологический эффект может серьезно скорректировать макроэкономический эффект проекта. Указанная триада эффектов (экономические, социальные и экологические) стали особенно актуальны в настоящее время в связи с переходом РФ к концепции устойчивого развития.

На практике оценка государственных программ осложняется их большим разнообразием и разноплановостью. Особенно это применимо к РФ, где все программы очень разные, и сложно придумать универсальные критерии для измерения их эффективности. Поэтому для каждой программы на этапе разработки определяется свой набор показателей и контрольных точек, по которым затем происходит оценка ее реализации.

Официальную оценку эффективности выполнения государственных программ в РФ делает Министерство экономического развития в ежегодном Сводном докладе [10], а также Счетная палата при проведении стратегического аудита национальных целей [11]. На уровне законодательства предусмотрено составление годового и промежуточных отчетов по результатам выполнения каждой государственной программы. Такие отчеты предоставляются в Правительство РФ и Министерство экономического развития, которое утверждает методику оценки эффективности и курирует данный процесс. Сводный отчет затем подлежит размещению в открытом доступе на портале государственных программ, за исключением данных о программах, представляющих государственную тайну.

В сводном отчете о реализации государственных программ приводится анализ их операционной и функциональной эффективности. Под операционной эффективностью понимается контроль обоснованности расходов и качества прохождения бюджетных процедур в процессе реализации государственных программ; при этом анализируются выполнение целевых показателей, достижение контрольных точек, выполнение сроков, оценивается уровень кассового исполнения, качество формирования обоснований бюджетных ассигнований, контролируется своевременность и полнота представления требуемых форм отчетности, а также правильность выбора кодов бюджетной классификации.

Критериями для расчета оценки эффективности деятельности ответственного исполнителя являются критерии оценки соблюдения установленных требований по разработке и реализации государственных программ, такие как: 1) критерии, характеризующие своевременность утверждения детального плана-графика реализации государственной программы и его согласование с Минэкономразвития России; 2) критерии, учитывающие в части государственных программ, содержащих открытые сведения, соблюдение требований по их размещению на портале государственных программ; 3) критерии, предусматривающие проведение оценок соответствия друг другу утвержденного плана реализации и детального плана-графика.

Функциональная эффективность подразумевает анализ целеполагания и путей достижения установленных целей в их связи с итогами социально-экономического развития страны. Макроэкономический эффект государственных программ определяется как их вклад в использование ВВП и прирост ВВП, вклад в формирование валового выпуска, валовой добавленной стоимости. Вклад государственных программ рассчитывают по степени роста потребления домашних хозяйств и фирм, а также по действию мультипликативных эффектов на основе алгоритма межотраслевого баланса. Кроме того, анализируется влияние программ на структурные характеристики экономики РФ – такие, как краткосрочные мультипликаторы, импортоёмкость, инновационность.

Для целей определения влияния государственной программы на развитие экономики необходимо определить: прямой эффект; косвенный эффект первого порядка и косвенный эффект второго порядка. Прямой эффект – это вклад в рост целевого показателя. Косвенный эффект первого порядка представляет собой улучшение качественных характеристик системы. Косвенный эффект второго порядка учитывает влияние программы на смежные отрасли и сферы [12. С. 54].

Научное отражение данный подход по расчету прямых и косвенных эффектов нашел в теории межотраслевого баланса, в основе которого лежит расчёт по оценке мультипликативных эффектов от прироста выпуска в разных секторах экономики с применением инструментария статической модели Леонтьева и симметричной таблицы «Затраты-Выпуск». Для проведения расчета требуется информация о структуре затрат программы на этапе строительства и эксплуатации объектов.

Вследствие первоначального импульса от поступления дополнительных затрат в экономику, который распространяется по системе межотраслевых связей, возникают различные макроэкономические эффекты, такие как: увеличение ВВП и валового выпуска; влияние на занятость и производительность труда; дополнительные доходы бюджета; влияние на платежный баланс и параметры внешнеэкономической деятельности; обменный курс; развитие инфраструктуры, промышленности и энергетики, а также стимул для развития НИОКР, инноваций, сферы образования и человеческого капитала.

В качестве подобного импульса могут выступать инвестиции, как дополнительный спрос на инвестиционную продукцию; прирост выпуска, как увеличение спроса на ресурсы текущего производственного потребления; прирост конечного спроса со стороны домашних хозяйств или государства; структурно-технологические сдвиги или изменения в уровне конкурентоспособности российской продукции на внутреннем и внешних рынках.

Указанные макроэкономические эффекты также распространяются на другие сектора экономики, изменяя структуру затрат как следствие изменения технологических процессов. В качестве примера такого широкого влияния можно привести развитие цифровой экономики и информационного общества.

Оценивать мультипликатор расходов для определения вклада государственных программ в рост ВВП можно также на основе SVAR-моделей (структурная векторная авторегрессия) [13. С. 15] или по методу структурного анализа (анализ связей между элементам расходов) [14]. Расходы на программы являются бюджетными расходами, тем самым они увеличивают ВВП, а также влияют на другие компоненты совокупного спроса: потребление, инвестиции, чистый экспорт. При расчете мультипликатора не нужно забывать по следующие эффекты вытеснения: 1) снижение потребления и инвестиций из-за ожиданий населения по будущему увеличению налогов; 2) вытеснение чистого экспорта за счет повышения курса валюты из-за увеличения номинального ВВП [13. С. 15].

Эффективность стратегического управления экономикой РФ в целом можно определить путем сравнения поставленных в прошлом целей с реальными достижениями. На данные показатели оказывает влияние не только экономическая политика правительства, но и различные внешние факторы – например, кризис, вызванный COVID-19. Однако, стратегическое управление должно, как минимум, обеспечивать позитивную динамику в направлении достижения национальных целей, а в идеале – предусматривать разные сценарии на случай неблагоприятных внешних воздействий.

Большинство исследователей считают систему стратегического управления РФ и программный подход как инструмент ее реализации неэффективными и не способствующими достижению национальных целей РФ [15. C. 55]. На данную тему существует много публикаций российских ученых, например, А. Марголина, А. Золотаревой и И. Соколова, И. Тенякова [15; 16. С. 32-34; 17. С. 217], однако в связи с ограниченным объемом статьи мы не будем приводить здесь конкретные показатели.

Теперь рассмотрим основные проблемы и причины снижения эффективности программно-целевого подхода в системе стратегического управления экономикой РФ.

Структурный анализ бюджетных расходов. В настоящее время не все государственные программы РФ удовлетворяют классическому определению программно-целевого подхода. Признаками программного подхода являются: наличие стратегической цели; инновационность и уникальность; ограниченность по срокам выполнения; широкие смежные эффекты по охвату населения, территорий или функций и значимое воздействие на рост экономики регионов; комплексность и взаимосвязанность операций; концентрация ресурсов; проектный подход к управлению.

На практике государственные программы содержат большую долю операционных расходов, которые ранее, до утверждения государственных программ в 2012-2013 гг., аналогично финансировались из федерального бюджета. Начиная с 2013 года, бюджет был перегруппирован в соответствии с программно-целевым принципом, и его программная часть стала составлять более половины всех расходов. Общая сумма государственных расходов при этом не увеличилась в такой же пропорции [18. С. 183-184].

Проблема присутствия в государственных программах операционных расходов бюджета нашла отражение в Положении «О системе управления государственными программами РФ» № 786, принятом в мае 2021 года [1]. В документе прописано разделение программных расходов на проектную и процессную части. В законе о федеральном бюджете на 2022 год указанное разделение было реализовано с применением кодов бюджетной классификации.

Процессные мероприятия реализуются непрерывно или на периодической основе. Проектная часть выполняется в соответствии с положением о проектной деятельности [19]. Предполагается, что проектный подход будет способствовать повышению эффективности управления бюджетными средствами. «Проектный подход целесообразно применять в случаях уникальности решаемых задач, либо если мероприятия осуществляются в условиях повышенного риска и неопределенности» [20. С. 39].

В таблице 1 приведены проектные и процессные расходы федерального бюджета за 2022-2024 гг. в разрезе его программной и непрограммной части, а также по национальным проектам.

Таблица 1

Проектные и процессные расходы федерального бюджета (в млрд руб.)

Источник: федеральный закон от 06.12.2021 N 390-ФЗ "О федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов" [21], расчеты автора.

Как видно, доля проектной части в общих расходах федерального бюджета за указанный период составляет 27-28%, а доля процессной части составляет 72-73%.

Если делать анализ только программной части федерального бюджета (т.к. непрограммные расходы по определению являются процессными), то доля проектной части в общей сумме государственных программ составит 34-36%, а доля процессной части составит 64-66%.

При этом, если взять 10 крупнейших по количеству расходов федерального бюджета государственных программ (более 450 млрд руб. в год), то доля проектной части в них составляет 30%, а доля процессной части – 70%. Указанные 10 крупнейших государственных программ составляют 77-78% от общих программных расходов федерального бюджета и включают в себя такие программы, как развитие здравоохранения, развитие образования, социальная поддержка граждан, обеспечение общественного правопорядка и противодействие преступности, развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности, развитие транспортной системы, обеспечение обороноспособности страны, развитие федеративных отношений, управление государственными финансами, научно-технологическое развитие.

По четырем из крупнейших программ (обеспечение общественного правопорядка и противодействие преступности, обеспечение обороноспособности страны, развитие федеративных отношений, управление государственными финансами) процессная часть составляет более 97% расходов; еще одна программа по научно-технологическому развитию РФ содержит 70% процессных расходов. По другим четырем крупнейшим программам (развитие здравоохранения, развитие образования, социальная поддержка граждан, развитие транспортной системы) процессная часть составляет 37-52% расходов. И только программа по развитию промышленности на 99% состоит из проектных расходов и на 1% из процессных расходов.

Таким образом, данные по бюджетным расходам говорят о том, что в российской модели в рамках программно-целевого подхода финансируется большая часть текущих расходов бюджета, которые присутствовали в нем и до принятия государственных программ. Это подтверждает, что государственные программы не полностью удовлетворяют принципам программно-целевого подхода.

Доля национальных проектов в общих расходах федерального бюджета за 2022-2024 гг. составит 14%, а в программных расходах – 18%. Данные показывают рост доли национальных проектов по сравнению с 2019-2021 гг. (9-10% в общих расходах федерального бюджета), что подтверждает стремление правительства к стратегическому управлению на программно-целевой основе с использованием проектных инструментов управления и является результатом новых законодательных документов в системе стратегического управления, которые упоминались ранее.

Для того чтобы глубже понять сущность проектных и процессных расходов государственных программ и то, какой импульс они могут дать для экономики в целом, необходимо рассмотреть укрупненные направления расходов, т.е. на что тратятся государственные деньги с точки зрения использования ВВП.

В таблице 2 на примере 2022 года представлен подробный анализ проектной и процессной части государственных программ, а также национальных проектов по виду расходов. Для расчетов взят только 2022 год, т.к. структура планируемых расходов федерального бюджета на 2022 и плановые 2023-2024 гг. примерно одинаковая.

Таблица 2

Государственные программы по виду расходов в разрезе проектной и процессной части и национальные проекты за 2022 год (в млрд руб.)

Источник: федеральный закон от 06.12.2021 N 390-ФЗ "О федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов" [21], расчеты автора.

Межбюджетные трансферты составляют большую часть по каждому разделу: 43% по проектной части государственных программ, 26% по процессной части и 54% по национальным проектам. Это объяснимо для российской модели управления, т.к. многие программные задачи передаются в регионы из-за местной специфики, хотя и дотируются из федерального бюджета.

Обслуживание государственного и муниципального долга полностью находится в процессной части и составляет 14% от ее общей суммы. Выплаты персоналу составляют 25% процессной части, а закупка товаров, работ и услуг – 13%; в проектной части государственных программ и национальных проектов выплаты персоналу и закупки товаров, работ и услуг меньше и составляют 0% и 6-7% соответственно.

В проектной части государственных программ и национальных проектов наибольшую долю составляют капитальные вложения (12-13%) и иные ассигнования (18-30%); это больше, чем данные виды расходов в процессной части.

По данным таблицы 2 можно сделать вывод, что структура расходов с точки зрения использования элементов ВВП отличается по проектной и процессной части государственных программ, что подтверждает преимущественно процессный характер государственных программ, т.к. выплаты персоналу, закупка товаров, работ и услуг, обслуживание государственного долга являются, в основном, операционными, а не капитальными расходами.

Наличие различных типов расходов в государственных программах РФ приводит к сложностям в оценке их эффективности. Можно обозначить следующие проблемы оценки эффективности государственных программ в системе стратегического управления экономикой РФ:

1. Отсутствие сравнения с альтернативными вариантами вложения государственных средств.
2. В большинстве методик по оценке эффективности программ путем расчета их вклада в рост ВВП непонятно, от какой базы отталкиваются авторы: подразумевается ли, что расходы на государственные программы – это дополнительные расходы бюджета или альтернатива другим, программным и непрограммным, расходам. Для этих случаев оценка эффективности должна быть разной.
3. Все государственные программы и национальные проекты очень разные и имеют качественные отличия в отношении поставленных целей, схемы управления и контрольных показателей. Это усложняет унификацию методики оценки эффективности по ним.
4. По факту в РФ есть особые государственные программы, которые имеют отдельную нормативно-правовую базу – например, оборонные программы по производству вооружений, существующие с 2010-2011 гг. Для них масштаб и тип программного подхода отличается от того, что прописано в Бюджетном Кодексе РФ.
5. Многие государственные программы выходят за пределы бюджетных ориентиров – например, программы со сроком до 2030 года. По нормативно-правовой базе в РФ бюджет должен быть основан на государственных программах, но в реальности происходит наоборот. Финансирование программ ежегодно корректируется под параметры бюджета.
6. В государственных программах присутствует как проектная, так и процессная составляющая. Многие программы решают операционные вопросы и не соответствуют признакам программного подхода (необходимость кардинального изменения экономических пропорций, комплексность решаемых проблем). Проектную и процессную части надо оценивать с применением отдельных критериев.

Проектная часть государственных программ носит стратегический характер и нацелена на выполнение национальных приоритетов. Процессная часть содержит текущие расходы бюджета, включенные в программы для получения выгод от управления по программно-целевому принципу.

Проект имеет определенные сроки и нацелен на достижение качественного результата после его окончания, не отменяемого и не прекращающегося. Такой проект должен давать стимулы рынку для самостоятельного воспроизводства после его завершения и иметь мультипликационные долгосрочные эффекты.

Рекомендации по повышению эффективности государственных программ. Для оценки эффективности государственных программ в системе стратегического управления экономикой РФ необходимо рассматривать их сущность с точки зрения вклада в экономику и ускорения ее темпов роста и развития. С этой точки зрения государственные программы могут быть:

1. Дополнительными государственными расходами, т.е. без принятия программы государство не производило бы эти инвестиции в экономику и деньги остались бы не потраченными. Государственная программа приводит к увеличению расходов бюджета, которое имеет свои источники финансирования. Это дает рост экономики в зависимости от силы мультипликативных эффектов.
2. Альтернативным перераспределением средств бюджета:

а) между аналогичными государственными программами. При этом разница будет в широте прямых и косвенных эффектов в зависимости от величины мультипликатора;

б) между программными и непрограммными расходами.

Соответственно, в основе повышения эффективности программно-целевого подхода лежит:

1. Количество расходов. В этом случае ограничением для роста являются общие расходы бюджета или ставка привлечения заемных средств, если рассматривается вопрос о финансировании дефицита бюджета для принятия дополнительных программных расходов.
2. Направление расходов, т.е. выбор программных проблем и постановка целей, а также наличие долгосрочных и косвенных эффектов в выбранных областях.
3. Механизм управления программой, включая выбор мероприятий, планирование, реализацию, повышение эффективности использования ресурсов.

В РФ программно-целевой подход к управлению экономикой состоит больше в использовании выгод от организации управления программами по программному и проектному принципу. Другими словами, в настоящий момент программный подход представляет собой лишь особую структуру управления расходами и планирование бюджета на программно-целевой основе. Однако, изменение процесса управления и бюджетирования не выразилось в постановке качественно новых целей.

Указанная система имеет право на существование, т.к. правильное управление важно как для программных и проектных, так и для непрограммных расходов, и может поднять эффективность использования ресурсов и достижения целей. Однако надо отметить, что и перегруппировка расходов федерального бюджета с 2013 года по программно-целевому принципу не привела к увеличению темпов роста экономики и структурной перестройке, поэтому качество управления программами тоже нуждается в улучшении.

По результатам проведенного исследования представляется возможным сформулировать следующие рекомендации по принципам оценки эффективности государственных программ:

– необходимо оценивать проектную и процессную часть государственных программ по разным критериям;

– для проектной части государственных программ целесообразно ввести критерий «качественного изменения объекта» в результате реализации программы. Это значит, что объект приобретает новые свойства (структура экономики, новые отрасли, инновации, созданные объекты инфраструктуры и т.п.) и далее функционирует сам, без программной поддержки, на уровне самоокупаемости и дает импульс развитию других отраслей и территорий;

– для процессной части государственных программ критерием будет «поддержка текущего состояния или его улучшение», т.к. эти программы имеют временный эффект. Для оценки этого критерия необходимо сравнить ситуацию с базовым сценарием (без программы) по набору количественных показателей;

– надо делать не абсолютную оценку эффективности, а оценку в сравнении с альтернативными вариантами и ранжировать предлагаемые программы по относительной эффективности. Необходимо считать, насколько данная программа эффективнее наилучшей альтернативы;

– при оценке эффективности государственных программ необходимо учитывать три аспекта: 1) методы и систему управления (для программ, находящихся в стадии реализации), 2) выбор объектов для инвестиций (для целей сравнения с альтернативами), 3) цену дополнительного финансирования при отсутствии средств в бюджете и окупаемость программы при этом условии.

***

В современных условиях, когда государственные программы не достигают поставленных целей, а национальные целевые показатели постоянно переносятся на более поздний срок, возрастает актуальность исследования проблем оценки эффективности программно-целевого подхода.

Неэффективность стратегического управления в РФ можно проследить на основании анализа майских указов Президента РФ 2012 года, а также национальных целей развития РФ до 2024 года, поставленных Президентом РФ при переизбрании в 2018 году [22]. В 2020 году, после падения экономики, вызванного ограничениями из-за COVID-19, правительство РФ признало, что национальные цели 2018 года не будут достигнуты к 2024 году, как планировалось изначально, поэтому цели были пересмотрены, а их срок продлен до 2030 года [23]. Этот факт говорит о наличии системных проблем в стратегическом управлении РФ и постановке целей без учета ограничений внешней среды.

Счетная палата РФ в ходе проведения стратегического аудита государственных программ и национальных проектов отмечала несоответствие их целей национальным приоритетам развития, а также указывала на риски недостижения примерно 19% от общего числа показателей программ [16. С. 31].

Существует множество различных видов эффективности программ и методик их оценки. Оценка может проводиться на разных этапах жизненного цикла программы: на этапе планирования, в ходе реализации и после завершения программы. Выделяются различные виды эффективности: по отношению к потребностям, целям, ресурсам, а также эффективность управления программой. Результаты программной деятельности могут быть как количественные, так и качественные, по времени достижения выделяют долгосрочные и краткосрочные эффекты. Учитывая парадигму устойчивого развития, которую разделяет РФ, оценка программных целей производится не только по экономическим критериям, но и с учетом социальных и экологических факторов. При оценке результатов программно-целевого подхода важную роль играет определение макроэкономических эффектов государственных расходов, для этого применяется инструментарий межотраслевого баланса и SVAR-модели при расчетах мультипликаторов.

Перечисленные методики оценки не являются универсальными, т.к. государственные программы очень разные и для каждой разрабатываются свои показатели достижения. Основной недостаток большинства существующих методик оценки состоит в отсутствии увязки оцениваемых показателей с национальными стратегическими целями. Оценка макроэкономической эффективности при помощи модели межотраслевого баланса и расчета мультипликаторов показывает агрегированное влияние программ и проектов на показатели развития экономики и, таким образом, увязывает их со стратегическими приоритетами.

С целью выявления неоднородности программных расходов РФ был проведен их структурный анализ по данным закона «О федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» [21]. В результате исследования выявлено, что программная часть бюджетных расходов составляет 79-80% от общих расходов бюджета, однако в составе государственных программ преобладают процессные, а не проектные расходы. Соответственно, в системе стратегического управления экономикой РФ реализуется преимущество программно-целевого подхода, которое заключается в использовании проектного механизма управления бюджетными расходами. Такие качества государственных программ, как дополнительные вложения в экономику или инвестиции в точки роста, используются слабо.

В качестве рекомендаций предложено оценивать эффективность проектной и процессной части расходов по различным критериям. Для проектной части актуально включение в анализ качественных критериев, для процессной части основой будут являться количественные критерии. Любые инициируемые государственные программы и проекты должны сравниваться с альтернативными вариантами расходования бюджетных средств и учитывать цену дополнительного финансирования.

Необходимо отметить, что тематика оценки эффективности программного подхода имеет большие перспективы для дальнейших исследований, особенно в условиях реформирования системы стратегического управления экономикой РФ. Остаются открытыми вопросы о механизмах ее работы в новых условиях, и будут ли реформы иметь позитивный эффект. Все это представляет обширное поле для будущих исследований и размышлений.