Во-первых, обычно реформаторы активизируются при низких ценах на нефть; продолжительные периоды высоких цен традиционно порождают у руководства страны самоуспокоенность и, зачастую, приступы ресурсного национализма. Кроме того, важным стимулом для проведения реформ становятся сложности, возникающие в нефтяном секторе, либо вызванные старением и истощением ресурсной базы, либо нерациональным управлением национальным углеводородным достоянием.

Во-вторых, опыт всех государств, где прошли реформы, показывает, что главным их драйвером становится политическая воля лидера страны, который чаще всего только что пришел к власти, и осознает, что «так дальше жить нельзя», и что национальную нефтяную компанию нужно поддержать и создать ей оптимальные условия для работы.

Так произошло в середине 2000-х годов в Колумбии, когда новый президент Альваро Урибе провел серию широкомасштабных реформ, понимая, что без радикальных перемен нефтедобыча в Колумбии продолжит падение, и страна может лишиться статуса экспортера нефти (со всеми вытекающими отсюда последствиями для экономики и госбюджета). Его энергетические реформы (в сочетании с жесткими мерами по обеспечению безопасности в стране и нейтрализации наркобаронов и повстанцев) оказались настолько успешны, что привели к «энергетическому возрождению» Колумбии¹.

Так происходит и в наши дни в Анголе, где Жоау Лоуренсу сменил в сентябре 2017 года Хосе Эдуардо Душ Сантуша, правившего страной 38 лет. Новый президент унаследовал нефтегазовый сектор, страдающий от коррупции, бюрократизма и неэффективности. Более того, нефтедобыча в основном ведется на ангольском шельфе, в глубоких и сверхглубоких водах, и поэтому отличается крайне высокой капиталоемкостью. Соответственно нефтянка Анголы очень сильно зависит от мировых цен на нефть, и в результате кризиса 2008-2009 годов и коллапса цен 2014 года добыча в стране, которая до этого быстро росла, начала снижаться (см. график) из-за естественного старения месторождений и отсутствия инвестиций в новые проекты². Лоуренсу стал наводить порядок в застойной нефтяной промышленности и в национальной компании Sonangol, долгое время служившей личной вотчиной семьи Душ Сантуш. Уже в октябре 2017 года правительство инициировало широкомасштабный анализ проблем нефтегазового сектора и попыталось заручиться поддержкой потенциальных инвесторов, призывая международные нефтяные компании давать свои рекомендации по проведению реформ. Лоуренсу также снял Изабель Душ Сантуш, которая использовала денежные потоки государственной компании в своих личных целях³, с должности главы Sonangol, заменив ее Карлосом Сатурнино⁴.

Во многих странах реформы, в первую очередь, направлены на устранение топливных субсидий. Эта некоммерческая функция давит на бюджеты ННК, ведет к нерациональному и расточительному потреблению нефтепродуктов и может подорвать способность страны экспортировать «черное золото». Более того, хотя в теории предполагается, что субсидии на топливо должны помогать беднейшим слоям, на практике получается совсем иначе. Так, исследование Мирового банка “Winds of Change: East Asia’s Sustainable Energy Future”, проведенное в 2010 году в Индонезии, стране, где рост внутреннего спроса на топливо и снижение нефтедобычи уже привели к тому, что прежде крупное нефтедобывающее государство стало чистым импортёром нефти, показало: субсидии, предназначавшиеся для поддержки бедняков, в конечном итоге оказывались выгодны богатым индонезийцам⁶.

Например, из-за субсидий на топливо сложная ситуация сложилась в Нигерии. Они дорого обходится государству и NNPC, нигерийской национальной нефтяной компании. Регулируемые цены на нефтепродукты создают благодатную почву для коррупции. Нигерийцы со связями покупают топливо у NNPC по субсидируемым ценам и перепродают по рыночным. Так возникает дефицит и развивается черный рынок, и основную выгоду от субсидий извлекают состоятельные нигерийцы – владельцы фирм-импортеров топлива. В результате крупная нефтедобывающая страна вынуждена закрывать львиную долю внутреннего спроса на нефтепродукты за счет импорта. Ведь низкие цены не стимулируют нигерийские НПЗ увеличивать объемы переработки: NNPC выгоднее экспортировать сырую нефть, чем поставлять ее на местные заводы. Но когда правительство в январе 2012 года отменило субсидии, в результате чего цены на топливо и плата за проезд выросли вдвое, началась всеобщая забастовка, возглавляемая профсоюзами. Правительство обещало направить те 8 млрд. долл., которые оно ежегодно выделяет на субсидии, на улучшение образования, здравоохранения и электроснабжения Нигерии. Но многие малообеспеченные нигерийцы опасались, что эти деньги осядут в карманах чиновников, и считали, что дешевое топливо – единственное благо, которое они получают от нефтяного богатства отчизны. Уже через две недели власти пошли на попятную, частично восстановив субсидии: ведь общественные протесты и массовые забастовки едва не привели к остановке нефтедобычи в стране⁷.

Ликвидация субсидий вызвала проблемы и в Бразилии. В ходе реформ 1990-х годов был установлен график либерализации цен на топливо: она завершилась к 2002 году. Но компания Petrobras, финансовое положение которой упрочилось, когда с нее сняли бремя субсидий, особо отмечала в 2010 году в своем проспекте эмиссии среди рисков, связанных с ее взаимоотношениями с бразильским федеральным правительством: «До января 2002 года бразильское федеральное правительство регулировало цены на нефть и нефтепродукты, иногда устанавливая их ниже уровня, существовавшего на тот момент на мировых нефтяных рынках. Мы не можем гарантировать, что в Бразилии не возобновится контроль над ценами»⁸.

Недавно похожая ситуация сложилась в Иране. В конце 2019 года манифестации против скачка цен на бензин охватили практически всю страну. На этот шаг Тегеран пошел по рекомендации МВФ. При этом аналогичные меры — повышение цен на энергоносители и хлеб в рамках реформы субсидий — правительство Ирана принимало еще в 2010 году. Однако тогда они не вызвали протестов населения, в отличие от других стран, где проводилась такая же политика. В 2010 году избежать протестов помогли возмещающие выплаты на счета иранцев. В этот раз реформу тоже тщательно готовили, однако для населения повышение цен оказалось неожиданностью. О возмещении потерь власти заговорили только после того, как вспыхнули протесты. «Цель правительства — оказать поддержку гражданам со средним и низким уровнем дохода»,— заявил президент Ирана Хасан Роухани. По его словам, для поддержки малоимущих у правительства было три варианта: повысить налоги, увеличить экспорт нефти или уменьшить субсидии. Он подчеркнул, что из-за санкций рост экспорта невозможен, увеличение налогов также ударило бы по населению. Повышение цен на бензин показалось властям самым безобидным вариантом. Однако эксперты отмечали, что такой шаг мог спровоцировать рост цен на все товары¹⁰.

Чаще всего приватизация ННК проводится для того, чтобы пополнить бюджеты нефтегазодобывающей страны; в некоторых случаях чиновники осознают, что частичная приватизация может повысить эффективность и конкурентоспособность национальной нефтяной компании. Как подчеркивают эксперты Мирового банка, «частично приватизированные ННК лучше создают ценность, поскольку попадают под воздействие рынка и менее подвержены политическому влиянию»¹¹.

В последние годы вопрос о необходимости дальнейшей приватизации колумбийской ННК встал особенно остро. Президент Иван Дуке Маркес, столкнувшись с дефицитом государственного бюджета, усугубленного проблемой венесуэльских беженцев, устремившихся в Колумбию, подумывает о продаже дополнительного пакета (10-12%) акций Ecopetrol, но аналитики признают, что этот шаг может быть чреват серьезным политическим риском и столкнется с сопротивлением Конгресса¹².

Но пример Бразилии убедительно демонстрирует риски, связанные с частичной ренационализацией. Летом 2009 года правительство обнародовало планы новой реформы: оно хотело увеличить государственную долю доходов, получаемых от разработки подсолевого горизонта. В её рамках Petrobras было передано 5 млрд баррелей «подсолевых» запасов в обмен на увеличение доли государства в компании. Когда правительство объявило об этом решении, на Уолл-стрит и Фондовой бирже Сан-Паоло поднялась паника: за день капитализация компании рухнула на 7 млрд долл. Инвесторов пугало «разводнение» акций и усиление государственного вмешательства в деятельность Petrobras. В сентябре 2010 года Petrobras поставила мировой рекорд, разместив акций на 70 млрд долл. Бразильское государство приобрело ее ценные бумаги на 42,5 млрд долл.¹³.

Возможно, это – просто совпадение, но после реформы 2010 года начался подлинный крах Petrobras, которая до этого была признанной «звездой» мировой нефтянки. Во многом он был спровоцирован коррупцией и государственным вмешательством в ее деятельность. Компанию превратили в денежную машину для финансирования различных политических партий. После обвала нефтяных цен в 2014 году и коррупционных скандалов, арестов президентов Бразилии и президентов компании, чистый долг Petrobras вырос до 128 млрд долл. к концу 2014 года (мировой рекорд нефтянки на тот момент)¹⁴. Экономика страны также переживала не лучшие времена. Новый президент Бразилии (с 1 января 2019 года) Жаир Болсонару, сменивший Мишеля Темера, посаженного в тюрьму по обвинению в коррупции, унаследовал массу экономических и социальных проблем, и один из способов их решения, очевидно, может стать дальнейшая приватизация Petrobras.

В августе 2019 года появилась информация о том, что правительство оценивает возможность продажи дополнительного пакета акций Petrobras, чтобы привлечь средства для федерального бюджета и создать более конкурентный топливный рынок, который позволил бы снизить цены на топливо. (Сейчас т.н. «контролирующей группе» принадлежит 36,75% всего капитала Petrobras (в том числе федеральному правительству – 28,67%); небразильским инвесторам – 41,21% (в том числе владельцам АДР – 18,17%); бразильским инвесторам – 22,04%)¹⁵. О неоднозначном отношении к этому процессу говорит тот факт, что бразильское министерство горнодобывающей промышленности и энергетики выступает против дальнейшей приватизации Petrobras. Жаир Болсонару намеревается осуществить свой план к концу президентского срока в 2022 году. Показательно, что сразу же после появления этой информации курс акций компании вырос на 5,5%¹⁶.

И в Анголе все активнее говорят о приватизации Sonangol. Министр минеральных ресурсов и нефти Диамантино Педро Аземедо заявил в январе 2020 года, что правительство достигло значительного прогресса в реструктуризации нефтегазового сектора. Было решено разместить на бирже до 30% акций Sonangol, причем ожидается, что этот шаг должен помочь компании не только привлечь средства для инвестиций, но и укрепить ее конкурентоспособность. Дальнейшие реформы включают планы по приватизации сервисных дочерних компаний Sonangol¹⁷.

Но основное приватизационное событие 2019 года – IPO Saudi Aramco, крупнейшей, самой влиятельной и самой прибыльной нефтяной компании мира. (В 2018 году она отчиталась о чистой прибыли в 111 млрд долл., что превышает суммарный показатель ExxonMobil, Shell, BP, Chevron и Total). Долгое время казалось, что приватизация «жемчужины в короне» Саудовской Аравии – святотатство для арабской страны. Но в королевстве, как и в ряде других нефтегазодобывающих государств, решающую роль сыграл человеческий фактор, а именно наследный принц Мухаммед бен Салман, который, поставив стратегическую задачу – диверсифицировать экономику и снизить зависимость от нефти, еще в 2016 году заговорил о частичной приватизации Saudi Aramco¹⁸. Невзирая на все проблемы и препятствия (атаку беспилотников на НПЗ компании в сентябре 2019 года; риски, вызванные ее тесной связью с государством; политическую нестабильность на Ближнем Востоке; ожидания пика спроса на нефть; неопределенность, порождаемую климатической политикой)¹⁹, IPO все-таки состоялось. 4 декабря 2019 года самая дорогая компания мира разместила 1,5% своих акций на местной бирже. Оно стало крупнейшим за всю историю финансовых рынков как по стоимости проданных акций (25,6 млрд долл.), так и по капитализации компании (1,7 трлн долл.). Хотя ряд аналитиков полагает, что успех IPO был обманчивым, поскольку изначально ставились гораздо более амбициозные задачи: разместить 5% компании (с капитализацией в 2 трлн долл.) на международных биржах и выручить 100 млрд долл. Впрочем, с самого начала многие эксперты считали оценку, на которую ориентировался наследный принц, завышенной, и в целом диапазон оценок составлял от 1,2 трлн долл. до 2,3 трлн долл.²⁰. Но, невзирая на подобную критику, почин был сделан: это не только самое крупное первичное размещение акций в глобальном масштабе, но и первое среди нефтяных компаний арабского мира. Если результаты себя оправдают, возможно, частичная приватизация нефтяных активов пройдет и в других странах Ближнего Востока, ведь Saudi Aramco всегда была законодателем моды в нефтяном бизнесе.

В Индии также прошли реформы регулирования. Индийская ONGC (Oil and Natural Gas Company) обладала почти полной монополией с 1955-го по 1995 год и фактически действовала как регулятор отрасли. Министерство нефтяной промышленности зависело от национальной нефтяной компании в плане координации деятельности в секторе. Но экономические приоритеты Индии постепенно менялись, и быстро рос внутренний спрос на топливо. Соответственно, эволюционировали и взаимоотношения ONGC с правительством. Проведя в середине 1990-х серию реформ, индийское руководство дистанцировалось от своей ННК. В рамках New Exploration Licensing Policy (NELP), которую Индия ввела в 1998 году, лицензии стали выдаваться на открытых тендерах. ONGC должна теперь конкурировать за них наравне с другими игроками. В соответствии с NELP технический регулятор сектора upstream – Directorate General – заменил ONGC при администрировании тендеров и разведочных работ²¹.

Сейчас схожие процессы проходят в Анголе. Президент Лоуренсо в рамках проводимых им нефтяных реформ снимает с Sonangol функцию регулирования сектора. Одной из первых его мер стало решение о создании National Oil and Gas Agency (ANPG), которое будет отвечать за продажу нефтегазовых лицензий: это должно сделать инвестиции в разведку и добычу более прозрачными и привлекательными для иностранных компаний и урезать власть Sonangol. Компания передаст новому ведомству полномочия по нефтегазовым соглашениям, продаже лицензий и их управление к концу 2020 года²³.

Радушие ННК и их правительств к иностранным нефтяным компаниям зависит от мировых цен на нефть, сложности и дороговизны проектов, а также от политических, культурных и религиозных особенностей государства. В нефтегазовых странах наблюдается широкий диапазон отношений к присутствию мейджоров в национальном нефтяном секторе. На одном полюсе – Саудовская Аравия, где Saudi Aramco контролирует почти 100% нефтедобычи, а МНК допускаются в основном как подрядчики. На другом – Индонезия, где Pertamina даёт всего 30% нефтедобычи и крепки позиции мейджоров. Так, Chevron обеспечивает 40% производства индонезийского «черного золота»²⁴.

Весной 2014 года был объявлен новый тендер на 31 блок, в том числе на участки, содержащие сланцевый газ. Заявки подали более 50 компаний, но, несмотря на новые, более благоприятные условия, были выданы лицензии всего на 4 блока. Аналитики полагают, что очередной провал тендеров связан с недостатком налоговых стимулов, которые могли бы привлечь иностранных инвесторов в новые проекты, коррупционными скандалами в Sonatrach, а также проблемами безопасности в Алжире²⁶.

Отношение к иностранным компаниям сильно менялось и в Бразилии. Монополия Petrobras сохранялась с 1953-го до 1995 год, когда отрасль была дерегулирована. С 1997 года нефтяная промышленность Бразилии окончательно открылась для иностранных компаний, которые теперь участвуют в освоении бразильских шельфовых месторождений. Petrobras должна конкурировать с другими игроками в рамках аукционов на геологические лицензии, проводимых ANP (хотя за ней остались месторождения, которые она осваивала на момент принятия закона). В июне 1999 года ANP организовало первый аукцион: лицензии на 12 блоков получили 11 компаний, в том числе Petrobras, BP, Shell и Texaco. К иностранным первопроходцам потом присоединились Chevron, Repsol, Anadarko, Devon, Statoil и BG Group. На шельфе работает и частная бразильская компания OGX²⁷. Но Petrobras до сих пор доминирует в секторе, обеспечивая почти 95% нефтедобычи.

Кроме того, в феврале 2017 года бразильское министерство энергетики представило свои предложения по изменению правил локализации в рамках контрактов на разведку и добычу углеводородов. Прежде нефтяные компании, являющиеся операторами проектов в Бразилии, должны были использовать до 85% оборудования и услуг местного происхождения. По сути, ставилась задача развивать индустриализацию страны – но в ущерб эффективности нефтяного сектора. Этот уровень локализации был одним из самых высоких в мире, что повышало цены безубыточности проектов, и иностранные компании воспринимали его как препятствие для инвестиций из-за ограниченной и неконкурентоспособной местной базы поставщиков и подрядчиков. Правила по локализации были изменены в начале 2018 года: новые требования составляют 50% для добычных проектов на суше и 18% для проектов в глубоких водах²⁸.

Очевидно, благодаря этим изменениям, 2 и 3 лицензионный раунд на подсолевые ресурсы в соответствии с СРП прошли в 2017 году вполне успешно. Как отмечали эксперты, «бразильское правительство, судя по всему, наконец-то разгадало код, позволяющий распечатать его подсолевые запасы и снимающий ограничения, установленные жестким и неэффективным государственным регулированием в прошлом»²⁹.

Реформа весьма неоднозначно воспринималась в Мексике, ведь она подрывала устои того, что многие мексиканцы считали важнейшим завоеванием мексиканской революции начала 20 века: национализацию нефтяного богатства страны в 1938 году и создание государственной компании Pemex. Недаром до сих пор 18 марта 1938 года отмечается как национальный праздник «день нефтяной экспроприации», а нефть воспринимается как святая святых для Мексики. Чтобы успокоить оппозицию и простых мексиканцев, президент Ньето официально объявил: «Pemex не будет продана или приватизирована. Pemex будет модернизирована и усилена»³⁰.

Отвечая на жесткую критику оппозиции, Ньето отмечал: «Благодаря этой реформе мексиканское государство сохраняет собственность на углеводородные запасы, и в то же время она разрешает участие частных компаний во всей цепочке стоимости нефтегазовой промышленности, и практически во всей электроэнергетике». Показательно, что IHS CERA вручила Ньето Global Energy Lifetime Achievement Award за его деятельность по реформированию мексиканской энергетики; впервые в истории эту почетную награду получил глава государства³¹.

Однако поначалу претворение реформы в жизнь продвигалось с трудом. Первый аукцион на мелководные участки в Мексиканском заливе, прошедший в 2015 году, закончился почти провалом: международные мейджоры не стали в нем участвовать, и были проданы лицензии только на два из 14 блоков³². В определенном смысле президенту Ньето не повезло – реформа начиналась в период относительно высоких цен на нефть, которые затем рухнули в 2014 году, что подорвало интерес международных компаний к инвестированию в нефтянку Мексики.

С начала реализации реформы в 2014 году Мексика подписала более 100 нефтяных контрактов, которые могут обеспечить до 200 млрд долл. инвестиций от международных мейджоров и китайских нефтяных компаний. От реформы выиграла и Pemex, которая в мае 2017 году впервые с 2012 года отчиталась о прибыли: до этого она несла одни убытки³⁴.

Но эти достижения реформы по большей части были не видны простым мексиканцам. Эксперты Brookings Institution провели опрос общественного мнения в Мексике по поводу реформы, результаты которого весьма поучительны. Мексиканцы плохо себе представляли масштабы кризиса нефтяной промышленности, который сделал необходимым изменение Конституции. Они полагали, что реформа не принесла положительных результатов, и не доверяли частным инвестициям в энергетический сектор³⁵.

Кроме того, несмотря на успешные геологоразведочные работы и крупные открытия, мексиканская добыча нефти продолжала падать, что вызывало недовольство противников реформы. В 2018 году, когда проходили президентские выборы, президент Ньето, отвечая на критику оппозиции, в первую очередь левых сил, к которым относится его преемник Обрадор, справедливо отмечал, что потребуется время, прежде чем энергетическая реформа принесет свои плоды в виде роста нефтедобычи³⁶.

За короткое время правления нового президента Обрадора, пришедшего к власти 1 декабря 2018 года, энергетическая реформа была практически полностью свернута. Андреас Мануэль Лопес Обрадор всегда был ярым противником энергетической реформы 2013 года, и строил свою предвыборную кампанию во многом на ее критике. Еще в августе 2013 года, когда президент Ньето собирался обнародовать свои планы реформы, Андрес Мануэль Лопес Обрадор обратился к правящей Партии институциональной революции: «Нефть – это собственность нации. Я убежден, что приватизация нефтяного сектора (…) – предательство страны. Мы должны называть вещи своими именами. Они – предатели». Став президентом Мексики, он начал прилагать усилия к тому, чтобы «нефть снова не попала в руки иностранцам»³⁷.

В декабре 2018 года президент Обрадор, только что вступивший в должность, приостановил на три года новые аукционы по нефтяным лицензиям. Более того, в середине 2019 года он жестко раскритиковал энергетическую реформу, назвав ее «провалом», и заявил, что не будет проводить новые конкурсы и аукционы для иностранных нефтяных компаний, до тех пор, пока они не продемонстрируют осязаемые результаты в виде роста инвестиций и нефтедобычи³⁸. Хотя результаты в виде открытий новых месторождений они уже четко продемонстрировали. Очевидно, президент Обрадор забыл, что нефтяная промышленность отличается длинным инвестиционным циклом, и обычно проходят годы между открытием запасов и началом добычи на месторождении.

Новое правительство по-прежнему собирается использовать Pemex как инструмент экономического развития. Президент Обрадор возлагает на нее задачу самостоятельно осваивать нефтяные месторождения, которые она не способна эффективно разрабатывать, поскольку не обладает для этого ни технологическими компетенциями, ни средствами (на начало 2019 года ее финансовый долг составлял 106 млрд долл.; сейчас это самый высокий показатель среди нефтяных компаний мира)³⁹.